Prof.Dr.jur. David, FG RGL, FB RP, Universität Dortmund

Grundlagen des Umwelt-, Planungs- und Baurechts I – Vorlesungsmaterialien (Teil 1) - Allgemeine Grundlagen

Gliederungsübersichten, Problemaufrisse, Beispielsfälle, Dokumente, Literatur-, Gesetzes und Rechtsprechungsverweise

(Die Vorlesung wendet sich an Studierende des Studiengangs Raumplanung. Sie erspart nicht eigenes Studium, insbesondere einschlägiger Literatur, Rechtsvorschriften und Verwaltungs- und Gerichtsdokumente. Sie hat einen einführenden Übersichtscharakter, der die Integration der rechtlichen Rahmenbedingungen in planerische Zusammenhänge, wie sie sich zu anderen Studienfächern und in der Planungspraxis finden, ermöglichen soll. Es wird deshalb mit Gliederungsübersichten gearbeitet, mit deren Hilfe der Vorlesungsstoff behandelt wird, der zudem an Hand von Beispielen aus der raumplanerischen Praxis erläutert wird. Die Vorlesung ist querschnittsorientiert, d.h. versucht rechtliche Probleme im Zusammenhang zu den berührten fachlichen Aspekte zu behandeln und dabei auch die verschiedenen berührten rechtlichen Materien miteinander zu verknüpfen, um die Studierenden auf die künftig von ihnen als Raumplanern zu erbringenden Integrationsleistung vorzubereiten.)

Allgemeine Grundlagen

Systematik der Raumplanung

Raumplanungsrecht - Begriffsbestimmung

• Recht der Raumordnung und Landesplanung
• Städtebaurecht
• Bauordnungsrecht
• Fachplanungsrecht

Raumplanungsrelevante Rechtsgebiete insgesamt

• Verfassungsrecht
• Europarecht
• Allgemeines Verwaltungsrecht (=Normen, die grdsl. für gesamte Verwaltung von Bedeutung sind):

• Verwaltungsverfahrensrecht
• Verwaltungsprozessrecht
• Öff. Sachenrecht
• Verwaltungsvollstreckungsrecht
• Staatshaftungsrecht

• Besonderes Verwaltungsrecht (=Normen der einzelnen Tätigkeitsbereiche):

• Raumordnungs- und Landesplanungsrecht
• Städtebaurecht
• Bauordnungsrecht
• Fachplanungsrecht
• Umweltrecht
• Polizei- und Ordnungsrecht
• Gewerberecht

• Kommunalrecht
• Straßen- (und Wege-) Recht
• Steuer- und Abgabenrecht

• Bürgerliches Recht
• Landesrechtl. Nachbargesetze
• Handelsrecht

Unterscheidung Öffentliches Recht – Privatrecht

Rechtsquellen des Verwaltungsrecht

• Verfassungsrecht: Grundgesetz, kann nur mit qualifizierter Mehrheit geändert werden ( Art. 79 Abs. 2 GG)
• Formelle Gesetze: Willensakt der Gesetzgebungsorgane (Bund oder Länder), das in dem in der Verfassung vorgesehenen förmlichen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen ist (Art. 76 ff GG).
• Rechtsverordnungen: Allgemeine Regelung, die von Regierungs- oder Verwaltungsbehörde aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung (vgl. Art. 80 GG) erlassen worden ist.
• Satzungen: Allgemeine Regelung, die von einem selbständigen Verwaltungsträger (z.B. einer Gemeinde als unterstaatlicher öffentlich-rechtlicher Körperschaft) kraft der ihm vom Staat verliehenen Satzungsautonomie zur Regelung seiner eigener Angelegenheiten erlassen worden ist. Beispiel für Satzung: Bebauungsplan
• Sog. Gewohnheitsrecht und sog. Richterrecht

• Verwaltungsvorschriften (VV)
• Regeln, die innerhalb einer Verwaltungsorganisation von übergeordneten Verwaltungsstellen an die nachgeordneten Behörden oder Bedienstete gerichtet werden und die die Organisation oder die Art und Weise des Verwaltungshandeln bestimmen.(Beispiele für Bezeichnungen von Verwaltungsvorschriften: "Richtlinie", "Erlaß", "Dienstanweisung" o.ä.).

• Arten
• organisatorische Vorschriften
• verhaltenslenkende Vorschriften

• norminterpretierende VV
• Ermessensrichtlinien
• normkonkretisierende VV
• Administratives Ergänzungsrecht (Schließung von Lücken in Gesetzen)

• Rechtsprobleme

• Rechtsnatur der VV

• allg. anerkannt, daß VV keine Gesetze im Sinne von Art. 20 Abs. 3 GG
• Innenrechtssätze?

• Bindungswirkungen . grdsl. nur Wirkung innerhalb der Verwaltung, aber:

• Ermessensrichtlinien können über Art. 3 Abs. 1 GG Selbstbindung der Verwaltung bewirken (d.h. mittelbare Außenwirkung), die ein Abweichen von der in der VV niedergelegten Verwaltungspraxis nur aus sachlichen Gründen erlaubt
• Normative Bindungswirkung normkonkretisierender VV? (im Umweltrecht von großer Bedeutung)

Die internationalen Rechtsquellen

• Völkerrecht (geringe Bedeutung für Planungs-, Bau- und Umweltrecht)
• Europäisches Gemeinschaftsrecht

Normenhierachie (Rangordnung)

• Widersprechen sich Normen verschiedener Rangstufen, geht die höherrangige Rechtsnorm vor, d.h. rangniedere Norm ist nichtig (Geltungsvorrang)
• Widersprechen sich Normen gleicher Rangstufe, so ist dies in der Regel mit dem Grundsatz zu lösen, daß das speziellere Gesetz das allgemeine verdrängt
• Rangordnung begründet einen Geltungsvorrang, aber keinen Anwendungsvorrang der höherrangigen Rechtsnorm, d.h. im konkreten Fall ist zunächst die rangniedrigere Rechtsnorm anzuwenden

• Umstritten, ob Vorrang des Gemeinschaftsrecht Geltungs-oder Anwendungsvorrang begründet, d.h. ob gemeinschaftsrechtswidrige innerstaatliche Norm nicht gültig oder nicht anwendbar ist(so die h.M.), wobei Mitgliedstaat verpflichtet ist, Norm gemeinschaftsrechtskonform zu ändern

Verfassungsrechtliche Orientierung

• Ausdrücklich erwähnt das Grundgesetz das Wort Rechtsstaat in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, darüber hinaus ergibt sich die Rechtsstaatlichkeit im wesentlichen aus den Bestimmungen der Art. 1 Abs. 3, Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 2 Satz 2 und Art. 20 Abs. 3 GG sowie aus der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes
• Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) bezeichnet das Rechtsstaatsprinzip als den das "Grundgesetz beherrschenden Grundsatz"
• Allgemein läßt sich Rechtsstaatlichkeit im Sinne des Grundgesetzes wie folgt umschreiben: Die Ausübung staatlicher Macht ist nur auf der Grundlage der Verfassung und von formell und materiell verfassungsmäßig erlassenen Gesetzen mit dem Ziel der Gewährleistung zulässig.

• Verfassungsstaatlichkeit
• Freiheitlichkeit und Rechtsgleichheit
• Gewaltenteilung
• Rechtsgebundenheit
• Gerichtsschutz
• Öffentlich-rechtliches Ersatzleistungssystem
• Übermaßverbot

• Rechtsstaatlichkeit setzt die Existenz vor allem einer höchstrangigen, d.h. alle Staatsgewalt bindenden Verfassung voraus
• Art. 20 Abs. 3 GG statuiert daher den Vorrang der Verfassung gegenüber jeder anderen staatlichen Äußerung:

• Für die Grundrechte ist dies ausdrücklich in Art. 1 Abs. 3 GG hervorgehoben:

• Freiheitlichkeit = Forderung nach Gewährleistung individueller Freiheit
• im Grundgesetz durch die Institution der Grundrechte gewährleistet: Grundrechte schaffen Freiheitsräume, in die der Staat nur nach Maßgabe der für sie bestehenden Vorbehalte einzugreifen vermag; Art. 1 Abs. 3 GG erklärt die Grundrechte für alle Staatsgewalten als bindend
• Grundlage der grundrechtlichen Einzelverbürgungen ist die in Art. 1 Abs. 1 GG verankerte Garantie der Menschenwürde:

• Freiheitlichkeit bedingt Rechtsgleichheit; in Art. 3 GG verbürgt:

• Funktionale und organisatorische Aufteilung der staatlichen Hauptfunktionen Gesetzgebung, Vollziehung und Rechtsprechung führt zu einer gegenseitigen Hemmung und Kontrolle der Gewalten und damit zu einer Verhinderung staatlichen Machtmißbrauchs
• Strikte Trennung der Gewalten wird außer in bezug auf die jeweiligen Kernbereiche nicht für erforderlich gehalten
• Die Gewaltenteilung ist vor allem in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG normiert:

• Schutz des Rechts und Kontrolle der öffentlichen Gewalt durch die Gerichte
• Zentrale Vorschrift - Art. 19 Abs. 4 GG (sogenannte Rechtsweggarantie):

• Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet jedoch keinen mehrfachen Instanzenzug im gerichtlichen Verfahren
• Rechtsstaatlicher Gerichtsschutz stellt über die Existenz eines gerichtlichen Schutzes hinaus zudem gewisse Anforderungen an gerichtliche Verfahren, wie z. B. :
• Gerichtsorganisation, Art. 92 GG (Rechtsprechung wird durch staatliche Gerichte ausgeübt und ist ausschließlich Richtern anvertraut)
• Unabhängigkeit der Richter, Art. 97 GG
• Sog. justizielle Grundrechte, Art. 101 GG (Recht auf den gesetzlichen Richter sowie Verbot der Ausnahmegerichte), Art. 103 GG (Anspruch auf rechtliches Gehör sowie Verbot der Rückwirkung von Gesetzen und der Doppelbestrafung), Art. 104 GG (Garantie der richterlichen Entscheidung bei Freiheitsentziehungen)
• Niemand darf in eigener Sache Richter sein
• Recht auf ein faires Verfahren

• Ausgestaltung der Verantwortlichkeit des Staates für die Handlungen seiner Organe
• Deutsches System der öff.-rechtl. Ersatzleistungen beruht auf zwei Säulen:

• Beispiele für diese beiden Grundfiguren:

• Bei staatlichen Maßnahmen, insbesondere bei Eingriffen in die Freiheitssphäre, sind die Erfordernisse der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne zu erfüllen
• Geeignet ist ein Mittel, das zur Erreichung des angestrebten Zwecks tauglich ist.

• Bindung des Gesetzgebers an die verfassungsmäßige Ordnung (gesamter Normbestand des GG)
• Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht (d.h. Bindung an die Verfassung, an förmliche Gesetze und an alle anderen Rechtsvorschriften)
• Für die vollziehende Gewalt wird diese Bindung (sog. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) zum einen mit den Grundsatz vom sog. Vorrang des Gesetzes (Verwaltungshandeln darf nicht gegen Rechtsnormen verstossen) und zum anderen mit dem Grundsatz vom sog. Vorbehalt des Gesetzes (Verwaltungshandeln bedarf einer gesetzlichen Rechtsgrundlage) umschrieben. Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes beinhaltet jedoch keinen Totalvorbehalt, d.h. nicht jedes staatliche Handeln bedarf einer gesetzlichen Grundlage. Vielmehr muß nach der vom BVerfG begründeten Wesentlichkeitstheorie der reguläre Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen und darf sie nicht einem ermächtigten Exekutivorgan überlassen, insbes. gegeben bei grundrechtsrelevanten und belastenden Entscheidungen

• Staatlichkeit von Bund und Ländern
• Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
• Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens
• Homogenitätsprinzip
• Art. 31 GG: Bundesrecht bricht Landesrecht
• Mitwirkung der Länder bei der Bundeswillensbildung
• Einwirkungsmöglichkeit des Bundes auf die Länder

• ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes (Art.71 iVm Art. 73 GG)
• konkurrierende Gesetzgebungsbefugnissse des Bundes (Art.72 iVm Art. 74 GG)
• Rahmen-Gesetzgebungsbefugnissse des Bundes(Art. 72 iVm Art. 75 GG)
• Ungeschriebene Gesetzgebungsbefugnisse kraft Natur der Sache, kraft Sachzusammenhangs sowie Annexkompetenz

Beachte: Änderungen im föderalen Kompetenzsystem (GG Novellierung von 1994) - Verhältnis Bund/Länder zur EU (Art. 23, 24 GG)
 
 
 
 

Gesetzgebungsverfahren (Art. 76 ff. GG)

Vorentwurf

• Referentenentwurf

• Einbringung von Gesetzesvorlagen im Bundestag(sog. Gesetzesinitiative)

• durch Bundesregierung

• durch Bundesrat

• aus der Mitte des Bundestages (mind. Fraktionsstärke, GeschO BT)

• Gesetzesvorlage der BReG wird zunächst BRat zur Stellungnahme zugeleitet (sog. erster Durchgang)

• Gesetzesvorlage des BRates wird über BReg (die sich hierzu äußern kann) dem BTag zugeleitet

• Bundestag berät Gesetzesvorschlag in drei Lesungen (inkl. Auschußberatungen)

• Beschlußfassung durch Plenum, für Annahme des Vorschlags genügt in der Regel einfache Mehrheit (anders bei Verfassungsänderungen, vgl. Art. 79 II GG)

• nach Annahme durch BTag muß unverzüglich dem BRat zugeleitet werden

• weiteres Verfahren bestimmt sich danach, ob

• Einspruchsgesetz (Regel) oder

• Zustimmungsgesetz (Ausnahme)

• wesentlicher Unterschied: bei Einspruchsgesetzen kann BRat letzlich überstimmt werden, bei Zustimmungsgesetzen kommt Gesetz ohne Zustimmung des BRates nicht zustande

• Bei Erfolg des Gesetzgebungsverfahrens: Gegenzeichnung durch BReg, Ausfertigung durch Bundespräsidenten und Verkündung im Bundesgesetzblatt

• Grundsätzlich: Durchführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit (Art. 30, 83 GG) Þ bloße Rechtsaufsicht des Bundes, Art. 84 Abs. 3 Satz 1 GG (Ausnahme: Art. 84 Abs. 2, 5 GG)

• Gegenstand der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG)Þ Rechts- und Fachaufsicht des Bundes, Art. 85 Abs. 4 GG
• Gegenstand der Bundeseigenverwaltung (Art. 87 GG)
• Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a, 91 b GG)

• Art. 104a Abs.1 GG (Konnexitätsprinzip)
• Art. 104a Abs.4 GG Bundesinvestitionshilfen zu Aufgaben der Länder

• Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz
• Art.73 Nr.6 a GG (betr. Eisenbahn)
• Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz
• Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, insbes. "Bodenrecht" (zur Auslegung vgl. sog "Baurechtsgutachten" des BVerfG) => BauGB (enthält abschließende bundesrechtl. Regelung)
• Art.74 Abs. 1 Nr. 24 GG (Abfallbeseitigung, Luftreinhaltung, Lärmbekämpfung)
• Art. 74 Abs. 1 Nr.21-23 GG (betr. Bahnschienen, Landstraßen für den Fernverkehr, Wasserwegerecht)
• Art.74 Abs. 1 Nr.11a GG (Errichtung von Anlagen zur Erzeugung und Nutzung der Kernenergie)
• Art.74 Abs. 1 Nr.11 GG (Recht der Wirtschaft)
• Rahmenkompetenz
• Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG, insbes. "Raumordnung" (zur Auslegung vgl "Baurechtsgutachten" des BVerfG) => ROG
• Art.75 Abs. 1 Nr. 3 GG - Jagdwesen, Naturschutz und Landschaftspflege
• Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache zur Regelung der Raumplanung

für das gesamte Bundesgebiet ( vgl. "Baurechtsgutachten")

• Bauordnungsrecht => LBauOen
• Kommunalrecht => GO NW
• Seit Verfassungsreform 1994: Erschließungsbeitragsrecht, vgl. Ausklammerung Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG n.F. "(ohne Erschließungsbeitragsrecht)"

• Kodifzierung eines Umweltgesetzbuches
• Einbeziehung des Bauordnungsrechts in das BauGB ?
• Landesabfallgesetze
• BeschleunigungsG
• Gesetzgeb. Ermächtigungsgrundl. für ein BodenschutzG
• BauROG : ROG mit neuer Ermächtigungsgrundlage
• Mitwirkung der Länder an der Europäischen Raumordnung/ Raumentwicklungspolitik

Demokratieprinzip  s.dazu oben die Ausführungen zum "demokratischen Rechtsstaat"

Sozialstaatsprinzip

• Das Sozialstaatsprinzip wird angesprochen in Art. 20 Abs.1 GG .( Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.)
• Im Gegensatz zu anderen Elementarprinzipien ist das Sozialstaatsprinzip im Grundgesetz nicht weiter entfaltet. Die Rechtsstaatsstruktur verbietet es indes,  eine solch allgemeine Norm, wie das Sozialstaatsprinzip, als unmittelbare Eingriffsgrundlage in die Sphäre des Einzelnen  gelten zu lassen. Insoweit muß vielmehr der Gesetzgeber konkretisierend tätig werden.
• Der "soziale Rechtsstaat" ist kein Rechtsbegriff der einen Rechtsstaat von eigener institutioneller Prägung und spezifischem materiellen Gehalt definiert. Die Sozialstaatserklärung ist jedoch als Ermächtigung und Auftrag an den Gesetzgeber zu verstehen.
• Von in der jurisitische Literatur  ist das Sozialstaatsprinzip u.a. als Gebot zur Gesellschaftsveränderung interpretiert worden (Abendroth, Ridder), die die rechtsstaatliche Zuständigkeitverteilung durch eine aus dem Sozialstaat abgeleitete Allkompetenz des Staates zu ersetzen vermöge und die immer weitere Lebensbereich erfasse und lenke und planend auf alle möglichen Sozialabläufe durchzugreife.
•  Das Sozialstaatsprinzip reicht weit über den Bereich des klassischen Sozialstaatspolitik i.S. etwa des Arbeitsschutzes, der Fürsorge oder der sozialen Sicherung hinaus. Er umfaßt insbesondere auch Politikbereiche, die mit als Daseinsvorsorge oder Leistungsverwaltungs umschrieben werden, teilweise sogar die Wachstumsvorsorge (Stabilitätsgesetz) mitumfasse.
• Raumplanungsrelevant ist, daß insbesondere auch der Planungsauftrag aus dem Sozialstaatsprinzip abgeleitet wird.
• Aus dem Sozialstaatsprinzip läßt sich der staatliche Auftrag zur Planung zwar ableiten, allerdings lassen sich allein gestützt auf das Sozialstaatsprinzip Planungen von sehr weittragendem Ausmaß und von sehr umfassender Natur nicht stützen. Vielmehr bedürfen die in diesem Zusammenhang auftretende verfassungsrechtlichen Fragestellungen im Hinblick auf die damit verbundenen rechtsstaatlichen, grundrechtlichen, föderalen und gewaltenteilungsmäßigen Probleme einer expliziten verfassungsrechtlichen Regelung.(Ossenbühl, Enquète-Kommission).
• Insoweit besteht ein Unterschied zur Fachplanung (Verkehrs-, Energie-, Naturschutzplanungen, wozu in diesem Zusammenhang auch Bau- und Raumplanung gerechnet werden, die verfassungsrechtlich geringer Anforderungen an die Ausübung entsprechender Regelungskompetenzen stellen sollen, strittig.
• Das Sozialstaatsprinzip wird u.a. auch zur Begründung des Abwägungsgebotes herangezogen.
• Art . 20 enthält die Zielbestimmung einer gerechten Sozialordnung, läßt aber die Wege zur deren Erreichung offen.
• Das Sozialstaatsprinzip kann nicht dazu herangezogen werden, Einzelfallregelung zu modifizieren, wenn sich aus deren Anwendung Unbilligkeiten oder Härten ergeben. Insbesondere lassen sich aus dem Sozialstaatsprinzip keine anspruchsbegründenden subjektiven Rechte ( oder gar Zahlungsansprüche) ableiten.
• Schranken des Sozialstaatsprinzipes ergeben sich u.a. aus den Grenzen der staatlichen Leistungskraft und Leistungsfähigkeit, sowie in Zusammenhang mit Kollisionen mit dem Rechtsstaatsprinzip oder den Grundrechten.

 

 

Handlungsformen der Verwaltung

Übersicht über die Handlungsformen der Verwaltung

Plan/ Planung

• kein rechtlich bestimmter Systembegriff ("aliud?"), d.h. passt nicht ohne weiteres in die Systematik "Norm - Einzelakt";
• Planung auch nicht eindeutig der Legislative oder der Exekutive aufgabenmässig zuzuordnen;
• nicht durch Unterscheidung:"Innen-/Aussenverhältnis" zu kennzeichnen.
• Bindungswirkungen sehr unterschiedlich
• Verfahrensanforderungen und Rechtsschutzfragen sind von Fall zu Fall zu klären

• Gesetz in formellem Sinne

• Satzungscharakter

• inneradministrative Vorschrift:

• Verwaltungsakt

• Für die Bindungswirkungen etwa der Ziele der RO und LPlP (Art. 28 II GG)
• Gesetzesform für hochrangige Pläne

• Vorsicht bei der Annahme von "Formenmißbrauch"
• Kriterium: Programmierung und Gestaltungspotential ?
• Planungsrechtsnormen = Finalprogramme? (i.Ggs. zu Konditionalprogrammen in vw-rechtlichen Normen)
• ferner Unterscheidung:instrument. und prozedurale Planungsrechtsnormen

Der Verwaltungsakt (VA)

• Bindeglied zwischen abstrakt-generellem Gesetz und konkretem EinzelfallÞ durch Erlaß eines Verwaltungsaktes kann Verwaltung einseitig die Rechtsfolgen gegenüber dem Bürger verbindlich festlegen, die sich im Einzelfall aus der Anwendung der Rechtsordnung auf einen Sachverhalt ergeben
• wichtigste Mittel der Verwaltung, ein Verwaltungsverfahren zum Abschluß zu bringen (vgl. § 9 Verwaltungsverfahrensgesetz)
• Vollstreckungstitel nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz, sofern er Ge- oder Verbot enthält

• prozeßrechtliche Funktion: VA eröffnet spezifische Rechtsschutzmöglichkeiten wie Widerspruch (§ 68 ff. VwGO), Anfechtungs- und Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) und vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO

Arten des Verwaltungsaktes

• Unterscheidung nach Regelungsinhalt

• befehlende VAe
• rechtsgestaltende VAe
• feststellende VAe

• Unterscheidung nach Rechtswirkung für den Bürger

• begünstigende VAe
• belastende VAe
• VAe mit Drittwirkung = begünstigende VAe mit belastender Drittwirkung (z.B. den Bauherrn begünstigende Bauerlaubnis, die den Nachbarn in seinen Rechten beeinträchtigt)

Rechtmäßigkeit und Rechtswidrigkeit von Verwaltungsakten

• Frage, ob ein Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig ist, kommt im rechtsstaatlichen Verwaltungsrecht große Bedeutung zu
• an die Feststellung der Rechtswidrigkeit oder Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes knüpfen sich unterschiedliche Rechtsfolgen an:

• Erfolg verwaltungsgerichtlicher Klagen, die Verwaltungsakte zum Gegenstand haben

• gesetzlichen Aufhebungsmöglichkeiten von VAen durch die Verwaltung

• Verwaltungsakt ist rechtmäßig, wenn er alle Anforderungen, die die Rechtsordnung an ihn stellt, erfüllt. Dies sind:

Die Behörde muß zunächst befugt sein, durch Verwaltungsakt zu handeln. Nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist eine belastende oder wesentliche Maßnahme der Verwaltung nur rechtmäßig, wenn das Handeln in einem Gesetz gestattet ist (siehe hierzu Ausführungen bei Ausprägungen des Rechtsstaatsprinzips) = sog. Ermächtigungsgrundlage

Ermächtigungsgrundlage muß:

• wirksam sein, d.h. nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen
• die inhaltlichen (= materiellen) Voraussetzungen für das Verwaltungshandeln (den Tatbestand) regeln
• die Befugnis zum Erlaß eines VA (= die Rechtsfolge) vorsehen (str., dabei ist jedoch zu beachten, daß letztere Voraussetzung, die sog. VA-Befugnis, soweit sie nicht ausdrücklich geregelt ist, in vielen Gebieten jedenfalls gewohnheitsrechtlich anerkannt ist, insbesondere im Ordnungsrecht )

2. Formelle Rechtmäßigkeitsanforderungen

beziehen sich auf das Zustandekommen des Verwaltungsaktes und verlangen, daß der Verwaltungsakt von der zuständigen Behörde unter Beachtung der vorgeschriebenen Verfahrensbestimmungen (Art und Weise) und in der gebotenen Form erlassen wird.

• Zuständigkeit

• sachliche Zuständigkeit: bezieht sich auf die der Behörde übertragenen Verwaltungsaufgaben
• örtliche Zuständigkeit: bezieht sich auf den der Behörde zugewiesenen räumlichen Bereich

• Verfahren – wesentliche Verfahrensanforderungen

• ggfls. muß ein Antrag vorliegen, vgl. § 22 S. 2 VwVfG
• Anhörung, § 28 VwVfG
• ggfls. Erforderlichkeit der Mitwirkung anderer Behörden
• Ausschluß wegen Befangenheit, §§ 20, 21 VwVfG
• Untersuchungsgrundsatz ( d.h. die Behörde ermittelt den Sachverhalt von Amts wegen), § 24 VwVfG

• Form

• Grundsatz der Formfreiheit, § 37 Abs. 2 VwVfG, Ausnahmen in Spezialvorschriften (z.B. § 75 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BauO NW, wonach Baugenehmigung der Schriftform bedarf)
• Begründung, vgl.§ 39 VwVfG

• Bestimmtheit, § 37 Abs. 1 VwVfG

beziehen sich auf den Inhalt des VA und verlangen, daß die in dem Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelung den rechtlichen Anforderungen entspricht

• tatbestandliche Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage (grdsl. volle gerichtliche Prüfungskompetenz, Ausnahme: Beurteilungsspielraum)
• richtiger Adressat
• Rechtsfolge

• Unterscheidung: gebundene Entscheidung – Ermessensentscheidung
• gebundene Entscheidung: Verwaltung muß die gesetzlich vorgesehene Rechtsfolge vornehmen
• Ermessensentscheidung: Zweckmäßigkeitsspielraum, d.h. Wahl zwischen verschiedenen Verhaltensweisen möglich, jedoch muß Ermessen pflichtgemäß ausgeübt werden, vgl. Anforderungen in § 40 VwVfG (z. B. handelt Behörde ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig, wenn sie Maßnahme wählt, die gegen Grds. der Verhältnismäßigkeit verstößt); sog. Ermessensreduzierung auf Null möglich; Prüfungskompetenz der Verwaltungsgerichte bei Ermessen eingeschränkt, vgl. § 114 VwGO

• i.d.R. zweigliedriger Aufbau von Rechtsnormen: Tatbestand und Rechtsfolge
• Rechtsanwendung vollzieht sich in vier Schritten:

2. Auslegung und Feststellung des Inhalts des gesetzlichen Tatbestandes

3. Sogenannte Subsumtion: Entspricht der Sachverhalt den gesetzlichen Tatbestandsmerkmalen?

4. Feststellung der Rechtsfolge: Was gilt nun? (vor allem:Unterscheidung gebundene /Ermessens- Entscheidung)
 
 
 
 

Unterscheidung: Wirksamkeit, Nichtigkeit und Rechtswidrigkeit von Verwaltungsakten

• Rechtmäßigkeit und Rechtswidrigkeit beziehen sich auf Vereinbarkeit eines VA mit dem geltenden Recht
• Wirksamkeit und Unwirksamkeit/ Nichtigkeit betreffen hingegen die Rechtswirkungen eines Verwaltungsaktes, also die Frage, ob die mit dem Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Rechtsfolge (Gebot, Verbot usw.) auch tatsächlich ausgelöst wird bzw. verbindlich ist

• Die Rechtsordnung nimmt in der Regel mit der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Rechtsaktes auch dessen Nichtigkeit an. Hingegen führt die Rechtswidrigkeit eines VA nur ausnahmsweise zu dessen Nichtigkeit
• Aufzählung der Nichtigkeitsgründe in § 44 VwVfG
• Ein nichtiger VA ist unwirksam, § 43 Abs. 3 VwVfG
• VA bleibt wirksam(= rechtswidriger oder rechtmäßiger, aber nicht nichtiger VA), solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist, § 43 Abs. 2 VwVfG
• VA wird im Zeitpunkt seiner Bekanntgabe wirksam, vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG

Folgen der Rechtswidrigkeit/Fehler

• Grundsatz: rechtswidriger VA ist wirksam, ausnahmsweise nach § 44 VwVfG nichtig

rechtswidriger, aber wirksamer VA kann aufgehoben werden, es sei denn:

• Heilung nach § 45 VwVfG
• Unbeachtlichkeit nach § 46 VwVfG
• Umdeutung nach § 47 VwVfG (auch für nichtige VA anwendbar)

Nebenbestimmungen zum VA, § 36 VwVfG

• Bedingungen
• Befristungen

• Widerrufsvorbehalte
• Auflage
• Auflagenvorbehalt

o.g. Nebenbestimmungen sind von Hinweisen und Inhaltsbestimmungen abzugrenzen, insbes. sog. modifizierenden Auflagen

Aufhebung von Verwaltungsakten durch die Verwaltung

• Aufhebung: Rücknahme oder Widerruf (Unterscheidung: Aufhebung eines rechtswidrigen oder rechtmäßigen VA)

• Widerruf, § 49 VwVfG

• belastender VAe, § 49 I VwVfG
• begünstigender VAe, § 49 II, III VwVfG

• Rücknahme, § 48 VwVfG

• belastender VAe, § 48 I 1 VwVfG
• begünstigender VAe, § 48 I 2, II, III, IV VwVfG

• Aufhebung von Verwaltungsakten mit Drittwirkung
• Wiederaufgreifen des Verfahrens, § 51 VwVfG

Der öffentlich rechtliche Vertrag (wird noch ergänzt)

Die Grundzüge des Verwaltungsverfahrens im Sinne des VwVfG

• Verwaltungsverfahren im weiteren Sinne ist jede rechtlich geordnete Tätigkeit einer Verwaltungsbehörde, z.B. Erlaß eines Verwaltungsaktes (VA), aber auch einer Rechtsverordnung oder von Verwaltungsvorschriften

• Zum Verwaltungsverfahren im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes (§ 9) zählt dagegen nur die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf Vorbereitung und Erlaß eines VA sowie auf Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist.

• Zentrale Gesetze sind die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder (für den Bereich der Sozialverwaltung ist dies das SGB-X, für den Bereich der Finanzverwaltung die AO)

• Anwendbarkeit (vgl. §§ 1, 2, 9 VwVfG) :

Ob das VwVfG des Bundes oder der Länder einschlägig ist, richtet sich grdsl. nach dem Behördenprinzip: Es kommt nicht darauf an, ob Bundes- oder Landesrecht ausgeführt wird, sondern darauf, ob eine Bundesbehörde (dann VwVfG des Bundes) oder eine Landesbehörde tätig wird (dann VwVfG des entsprechenden Landes)

Beispiel: Wendet die Kreisbehörde das Baugesetzbuch, also ein Bundesgesetz an, so ist das VwVfG des Landes anzuwenden.

Beachte: Abgrenzung ist in der Regel nicht erforderlich, da sie weitgehend wörtlich übereinstimmen, d.h. nur dann Differenzierung, wenn Unterschiede bestehen.

• Für das Verhältnis des VwVfG zum sonstigen Verwaltungsrecht gilt § 1 Abs. 1 VwVfG: Das VwVfG ist nicht anwendbar, soweit sich in einem anderen spezielleren Gesetz inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen finden

• Regeltyp - nichtförmliches Verwaltungsverfahren (§ 10 VwVfG): es kommt zur Anwendung, wenn gesetzlich keine andere Verfahrensart angeordnet oder vorgesehen ist; es ist grdsl. an keine bestimmte Form des Verfahrensganges gebunden
• Förmliches Verwaltungsverfahren (§§ 63 ff. VwVfG): findet nur aufgrund gesetzlicher Anordnung statt und wird durch besondere Vorschriften des Verfahrensganges (so muß etwa in der Regel eine mündliche Verhandlung durchgeführt werden) geprägt; Beispiel: Enteignungsverfahren nach §§ 104 ff. BauGB
• Planfeststellungsverfahren(§§ 72 ff. VwVfG): zielt auf die Feststellung eines Planes , durch den ein bestimmtes raumbezogenes Vorhaben für zulässig erklärt wird. Es handelt sich um ein stark formalisiertes Verfahren, insbes. muß ein Anhörungsverfahren erfolgen. Der das Verfahren abschließende Planfeststellungsbeschluß, ein Verwaltungsakt, ersetzt alle nach sonstigem Recht erforderlichen Entscheidungen und regelt alle öff.-rechtl. Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen mit rechtsgestaltender Wirkung (Konzentrations- und Gestaltungswirkung).
• Widerspruchsverfahren: dient der Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit von Verwaltungsakten auf Antrag des Bürgers. Das VwVfG verweist auf die Voschriften der VwGO über das Widerspruchsverfahren (68 ff. VwGO) und erklärt die Vorschriften des VwVfG für subsidiär anwendbar (§ 79 VwVfG). Doppelcharakter des Widerspruchsverfahrens: Es ist ein echtes Verwaltungsverfahren, weil es von einer Verwaltungsbehörde durchgeführt wird, aber auch ein verwaltungsgerichtliches Vorverfahren, weil seine Durchführung Voraussetzung für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage und der Verpflichtungsklage ist

 

Der Verfahrensablauf

 

Einleitung des Verfahrens - § 22 VwVfG: Grdsl. entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen, ob und wann sie ein Verfahren einleitet; Ausnahmen: 1. sie muß von Amts wegen oder auf Antrag tätig werden, 2. sie kann nur auf Antrag tätig werden und ein Antrag liegt nicht vor

Verfahren vor der Entscheidung/Verlauf - ist geprägt durch folgende Grundsätze:

Untersuchungsgrundsatz (§ 24 VwVfG) - Sachverhaltsermittlung von Amts wegen

Recht auf Anhörung, § 28 VwVfG

Recht auf Akteneinsicht, § 29 VwVfG

Recht auf Geheimhaltung, § 30 VwVfG

Beratungs- und Auskunftspflicht, § 25 VwVfG

Recht auf Vertreung durch Bevollmächtigten oder auf Hinzuziehung eines Beistandes, § 14 VwVfG
 

• Entscheidung: Erlaß oder Ablehnung eines belastenden oder begünstigenden Verwaltungsaktes oder Abschluß/Scheitern eines öffentlich-rechtlichen Vertrages

 
• Ggf. Widerspruchsverfahren oder auch Verwaltungsvollstreckungsverfahren (zwangsweise Durchsetzung öff.-rechtl. Verpflichtungen durch die Behörde in einem verwaltungseigenen Verfahren)

• An Verwaltungsverfahren kann sich verwaltungsgerichtliches Verfahren anschließen

Die Gerichtszweige und deren Aufbau

Quelle: http://193.159.218.111/stat_jm/themen/behoerde/instanz.htm
 
 

Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in NRW

 Die Grundzüge des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens

Je nach Klagebegehren bzw. verfolgtem Ziel kennt die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) verschiedene Klage-/Verfahrensarten:
 

Rechtsmittel	Die wichtigsten Rechtsbehelfe
	ordentliche	außerordentliche
Berufung, §§ 124 ff. VwGO Revision, §§ 132 ff. VwGO Beschwerde, §§ 146 ff. VwGO	Anfechtungsklage, § 42 I VwGO Verpflichtungsklage, § 42 I VwGO Fortsetzungsfeststellungsklage,§ 113 I 4 VwGO Allgemeine Leistungsklage, ausdr. nicht gregelt, aber in §§ 43 II, 111 VwGO erwähnt Feststellungsklage, § 43 VwGO Antrag im Normenkontrollverfahren, § 47 VwGO	Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz, §§ 80 ff., 123 VwGO Antrag auf Wiederaufnahme des Verfahrens, § 153 VwGO  Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand, § 60 VwGO

 
 
 

Die wichtigsten Rechtsbehelfe in öff.- rechtl. Bauangelegenheiten

Form der Entscheidung: Beschluß oder Urteil, vgl. § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO

Rechtsmittel: Revision, unabhängig davon, ob Beschluß oder Urteil ergangen ist (vor dem 1.11.1996 nur sogenannte Grundsatzvorlage möglich, jedoch keine Revision)

Erfolgsaussichten  richten sich - wie bei allen Rechtsbehelfen(und auch -mitteln) - nach der Zulässigkeit und Begründetheit des Rechtsbehelfes (-mittels)

Die wichtigsten Zulässigkeitsvoraussetzungen

• Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs, § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO: gegeben in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht-verfassungsrechtlicher Art, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.
• Statthaftigkeit der Normenkontrolle (Frage: Ist die Normenkontrolle der in der Sache richtige Rechtsbehelf ?): Gegenstände der Normenkontrolle sind

a) sämtliche Satzungen sowie Rechtsverordnungen der Stadtstaaten (§ 246 Abs. 2 BauGB) nach dem BauGB, vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, also auch z.B. BPlan (vgl. § 10 BauGB)
b) andere unter dem Range eines Landesgesetzes stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt, vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO (in NRW keine entsprechende Vorschrift).
Beachte ebenfalls § 47 Abs. 3 VwGO.
• Antragsbefugnis, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO: jede natürliche oder juristische Person, die die Verletzung eines subjektiv öffentlichen Rechts durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung geltend machen kann sowie Behörden.
• Antragsfrist; § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO: zwei Jahre nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift
• Antragsgegner, vgl. § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
• Erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts, so daß das Normenkontrollverfahren dem Anwaltszwang unterliegt, § 67 Abs. 1 Satz 1 VwGO

Dementsprechend nimmt das Gericht beispielsweise für den BPlan folgende Prüfung vor:
 

Formelle Rechtmäßigkeit des BPlans:

• Zuständigkeit, § 1 III, 2 I BauGB
• Ordnungsgemäßes Verfahren, §§ 2 ff, 10 BauGB und Vorschriften der Gemeindeordnungen (GO)

Hierbei sind die Vorschriften der §§ 214 ff. BauGB relevant, denn:
Fehler nur nach § 214 I BauGB beachtlich
Heilung nach § 215 I Nr. 1 BauGB
Heilung durch ergänzendes Verfahren nach § 215 a BauGB möglich

Materielle Rechtmäßigkeit des BPlans (Steht der B-Plan mit den materiellrechtlichen Vorschriften des BauGB in Einklang?), insbesondere :

• Erforderlichkeit des BPlans, § 1 III BauGB
• Beachtung der Ziele der Raumordnung, § 1 IV BauGB
• Entwicklung aus FNP, § 8 II 1 BauGB

Ausnahme nach § 8 II 2, III 2, IV BauGB
Unbeachtlichkeit nach § 214 II BauGB
• Zulässige Festsetzungen gem. § 9 BauGB iVm BauNVO
• Ordnungsgemäße Abwägung, § 1 VI BauGB

Beachte §§ 214 III 2, 215 I Nr. 2 BauGB
• Heilung durch ergänzendes Verfahren möglich (215 a BauGB)
 
 
 

Die Anfechtungsklage, § 42 I VwGO
 

• Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs, § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO: gegeben in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht-verfassungsrechtlicher Art, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.
• Statthaftigkeit der Anfechtungsklage (Frage: Ist die Anfechtungsklage der in der Sache richtige Rechtsbehelf ? Dies richtet sich nach dem Begehren des Klägers)

Die Anfechtungsklage ist statthaft, wenn die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehrt wird.
• Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO: Die Anfechtungsklage ist nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in eigenen Rechten verletzt zu sein.
• Unproblematisch, wenn Kläger sich als Adressat gegen einen ihn belastenden Verwaltungsakt wendet
• Problematisch und deshalb gesondert zu prüfen, wenn VA mit Drittwirkung von Drittem angefochten werden soll
• Bsp: Nachbar wendet sich gegen Baugenehmigung: Klagebefugnis des Nachbarn ist gegeben, wenn nicht ausgeschlossen ist, daß die Baugenehmigung eine nachbarschützende Norm verletzt

Frage daher auch: Liegt eine nachbarschützende Norm vor, die möglicherweise verletzt wurde
• Vor Erhebung der Anfechtungsklage muß nach § 68 I 2 VwGO grds. ein Vorverfahren in Form eines Widerspruchsverfahrens (s. oben) durchgeführt werden, Ausnahmen: § 68 I 2 VwGO
• Klagefrist; § 74 VwGO: ein Monat nach Zustellung des Widerspruchbescheides

(Ist Widerspruchsverfahren nach § 68 I 2 VwGO entbehrlich: ein Monat nach Bekanntgabe des VA, § 74 I 2 VwGO)

Merke:

• Bei Versäumung der Widerspruchs- oder Klagefrist tritt Bestandkraft des VA ein, evtl. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand möglich
• Ist dem Nachbarn die Baugenehmigung, gegen die er sich wenden will, nicht amtlich bekanntgegeben worden, so läuft für ihn weder die einmonatige Widerspruchs- noch die Klagefrist. Dennoch kann der Nachbarwiderspruch/bzw. -klage nach Ablauf eines bestimmten Zeitraums unzulässig sein: in der Regel muß der Nachbar innerhalb eines Jahres nach zuverlässiger Kenntnis von der Baugenehmigung Widerspruch einlegen, ansonsten Verwirkung; vgl. BVerwGE 44, 294; 78, 58.
• Klagegegner, vgl. § 78 VwGO
• Zuständigkeit des angerufenen Gerichts, vgl. §§ 45VwGO
• Anfechtungsklagen gegen Baugenehmigungen: Erstinstanzliche Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte
• Anfechtungsklagen gegen Planfeststellungsbeschlüsse: I.d.R. erstinstanzliche Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte

ist gegeben , soweit der angegriffene Verwaltungsakt rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, § 113 I 1 VwGO.

Folge: Das Verwaltungsgericht hebt den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf und schafft damit die darin enthaltenen Regelungen "aus der Welt".
 
 
 

Die Verpflichtungsklage, § 42 I VwGO

Zulässigkeitsvoraussetzungen entsprechend wie bei der Anfechtungsklage, jedoch:
Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage gegeben, wenn der Kläger den Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen VA begehrt.
Beispiel: Bauherr begehrt eine Baugenehmigung, deren Erteilung die Bauaufsichtsbehörde abgelehnt hat.

 
 
Der vorläufige Rechtsschutz
• vorläufiger Rechtsschutz wird im verwaltungsgerichtlichen Verfahren über die Rechtsbehelfe gemäß § 80 V und § 123 VwGO gewährt
• der vorläufige Rechtsschutz hat als gerichtliches Eilverfahren große praktische Bedeutung: durch die zeitliche Länge der Klageverfahren bzw. Hauptsacheverfahren entstehen vielfach nicht wieder zu behebende tatsächliche Nachteile für die Beteiligten, die durch Gewährung vorläufigen Rechtssschutzes verhindert werden können
•  Widerspruch und Anfechtungsklage gegen VAs haben gem. § 80 I 1 VwGO grundsätzlich aufschiebende Wirkung, d.h. die rechtlichen Wirkungen des VA werden durch die Widerspruchs-/Klageerhebung suspendiert, eines gerichtlichen Eiverfahrens bedarf es idR nicht
• ausnahmsweise entfällt jedoch die aufschiebende Wirkung  nach § 80 II VwGO, so daß das Gericht nach § 80 V VwGO über die Vollziehung des VA entscheidet
• Ausnahme nach § 80 II Nr. 3 VwGO nun auch in § 212a I BauGB vorgesehen: Widerspruch und Anfechtungsklage eines Dritten gegen die Baugenehmigung haben keine aufschiebende Wirkung. Folge: Bauherr kann trotz Widerspruchs und Klage weiterbauen; Dritter muß dementsprechend die Aussetzung der Vollziehung der Baugenehmigung bzw. die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs/seiner Klage beantragen (bei Erfolg kann wiederum der Bauherr eines entsprechenden Eilantrages bedienen)
• die einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO ist einschlägig, wenn es nicht um die Vollziehung eines VA geht (vgl. § 123 V VwGO)
• Faustformel für die Abgrenzung der Verfahren nach § 80 V und § 123 VwGO:
• Antrag nach § 80 V VwGO, wenn das Begehren  in der Hauptsache auf die Erhebung einer Anfechtungsklage gerichtet ist
• Antrag nach § 123 VwGO, bei allen übrigen Begehren, insbesondere wenn in der Hauptsache eine Verpflichtungsklage zu erheben ist

Entscheidungssteuerung

1. Verwaltungsarten

• Eingriffsverwaltung
• Leistungsverwaltung
• Planende Verwaltung
• Abgabenverwaltung
• fiskalische Verwaltung

2. Verwaltungsträger

• staatliche Verwaltung
• unmittelbare Staatsverwaltung
• mittelbare Staatsverwaltung
• kommunale Verwaltung
• eigener Wirkungskreis
• Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung
• übertragener Wirkungskreis (staatl. Auftragsangelegenheiten)
• kondominale Aufgabenwahrnehmung
• Bund - Länder
• Staat - Selbstverwaltung
• Parlament - Exekutive

3. Entscheidungssteuerung

• durch Organisation
• Dezentralisation und Dekonzentration
• Gegent. Tendenzen durch Mischfinanzierung und Politikverpflechtung
• innerhalb der Organisation
• Personalhoheit
• Dienstliche Weisungsgewalt
• Verwaltungsvorschriften und Rechtssätze
• Publizierung
• Interne Kontrollmaßnahmen
• über Informationsgewinnung
• durch Verwaltungsverfahrensrecht
• Förmliche und nichtförmliche Verwaltungsverfahren
• Mehrstufige Verwaltungsverfahren
• Zeitl. gegenständliche Aufteilung
• Übergreifende Planungen
• Präklusionswirkung
• durch Betroffenenbeteiligung
• Unmittelbare Betroffenheit
• Drittbetroffenheit
• Verbands-, Bürger- oder Gemeindebeteiligung
• über Rechtsschutz

4. Kooperation und Koordination

• Koordinationsinstrumente

• interministerielle Ausschüsse
• Abteilungsleiter-, Dezernenten-, Amtsleiterbesprechungen,
• Dienstbesprechungen (z.B. im Ministerium)
• (vertikal) Weisungen
• (horizontal) in Form von Anhörung
• Mitwirkung (Benehmen)
• Mitbestimmung
• Einvernehmen
• Gegenstromverfahren

• Kooperationsinstrumente

• Amts- und Verwaltungshilfe
• fachliche Kooperation durch Wahrnehmung sich ergänzender Aufgaben oder duch vereinbarte Übernahme einzelner Fachfunktionen ( horizontal oder vertikal)
• gemeinschaftliche Finanzierung von Aufgaben (z.B. Projekten)
• Errichtung oder Betrieb gemeinsamer Einrichtungen oder Unternehmen (z.B. Verkehrsunternehmen, ZVS, Gemeindeversicherungsanstalten, Kommunale Versorgungs- und Entsorgungsbetriebe, interkommunale Zusammschlüsse/ Zweckverbände, informelle kommunale Arbeitsgemeinschaften)
• Austausch oder Abordnung von Personal
• gemeinsame Nutzung von Verwaltungsvermögen ( z.B. Gebäude, Telefonzentrale)
• Projekt- und Modellversuchsfinanzierung

• Koordinierungsbedarf

• auf der Ebene der politischen Führung (Abstimmung zwischen Parlament und Regierung)
• auf und zwischen den Ebenen unabhängiger Verwaltungseinheiten ( horizontal und vertikal)
• innerhalb grösserer Verwaltungseinheiten
• Problematik des Übergewichts der vertikalen Koordinierung zwischen den Fachbehörden des Bundes und der Länder ("Versäulung der Verwaltung";"Vertikale Fachbruderschaft")

• Koordinierungsbedarf relativ gering: bei genauer Kompetenz- und Aufgabenabgrenzung, bei Fehlen von Berührungspunkten, bei rechtlich vorgeschriebenen Beteiligungs- und Mitwirkungsverfahren

• Koordinierungsbedarf relativ hoch: bei Querschnittsorientierung der Aufgabe, identischem Nachfragerkreis (Koordination des Zeitplanes für Kulturveranstaltungen), Informationsbedürfnis anderer öffentl. Aufgabenträger, gemeinsames Interesse mehrerer öff. Aufgabenträger an der Nutzung (z.B. EDV - Anlage)

• Chance besserer Ausnutzung vorhandener Ressourcen, Vermeidung von Doppelarbeit (Abgrenzung zum abgestimmten Aufgabenvollzug)

• innerbehördliche Koordination

• Lean-Management
• Harzburger Modell
• MbO (Management by Objectives)
• bürokratisches Führungsmodell

• Aufsichtsmittel

• Informations- und Konsultationspflichten
• Vorlagepflichten, Genehmigungsvorbehalte, Pflicht zur vorherigen Einholung von Weisungen
• (präventive Aufsichtsmaßnahmen)
• Beanstandung und Aufhebung von Maßnahmen, korrigierende Anweisungen und Anordnungen (repressive Aufsichtsmaßnahmen)
• organisatorische Eingriffe
• (Auflösung von Organen, Bestellung von kommissarischen Organen)
• Haushaltssperre

5. Organisation

• Organisationsformen

• Körperschaften
• Anstalten
• Stiftungen

• Organisationsprinzipien

• Allg. Organisationsprinzipien

• Überschaubarkeit der Verwaltung (Kontrollierbarkeit, Transparenz)
• Optimale Betriebsgrösse/ Kostendegression, Spezialisierung
• Verknüpfung von Teileinheiten/ Koordinationserfordernis)

• Prinzipien vertikaler Organisation

• Unitarismus/Föderalismus
• Gliederg. in Verw.Ebenen
• Dezentralisation/ Dekonzentration

• Prinzip. horizontaler Organisation

• gleiche Größe oder Größendisparität
• angemessene Größe?
• Verflechtung (sozioökonomische Gegebenheiten)

• Fachlich orientierte Verwaltungsgliederung

• Verselbständigung von Vwbeh./Einheit der Verwaltung

• Organisationsrechtliche Begriffe

• Verwaltungsträger

Staatliche oder unterstaatliche Organisationen mit Rechtsfähigkeit im engeren Sinne
• Staat (Bund, Länder)
• Unterstaatliche Verwaltungsträger

Körperschaften (des öffentlichen Rechts)
(mitgliedschaftlich verfaßt)
Anstalten (des öffentlichen Rechts)
(Zusammenfassung von personeller und sachlicherAusstattung für einen bestimmten Zweck)
 Stiftungen(des öffentlichen Rechts)
           (besonders gewidmete Vermögensmasse)
• im weiteren Sinne

Beliehene Unternehmer (Rechtsperson des Privatrechts)
Eigengesellschaften (Rechtsperson des Privatrechts)

(als Rechtssubjekte des Außenrechts)
 

• Behörden

Organe eines Verwaltungsträgers mit der Aufgabe der Außenwahrnehmung von
          Verwaltungsaufgaben.
          Behörden sind nicht mit dem Verwaltungsträger identisch; Verwaltungsträger sind
          keine Behörden, sondern haben Behörden.
          Behördenleiter: Außenvertretung und interne Leitungsbefugnis
          Unterscheide: Monokratische und Kollegial-Behörden
          Kollegiale Gremien mit Koordination- oder Beratungsfunktionen haben vielfach selbst
          keine Behördenfunktion, z.B. Ministerkonferenz für Raumordnung,
          MBO-Kommission
• Organe

organisatorisch verselbständigte Einrichtungen, deren Handeln (durch  natürliche
          Organverwalter) dem Verwaltungsträger zugerechnet wird

        (Rechtssubjekte des Innenrechts )

• Organisationsakte
Auf Errichtung, Änderung oder Umstrukturierung einer Einrichtung gerichtet
     Rechtsnatur unterschiedlich: u.U. Gesetz erforderlich, vielfach aber auch auf Grund einer
     innerorganisatorischen Maßnahme möglich, z.B.Änderung der Ressortzuschnitte
• Organisationsgewalt
Befugnis zur generellen Errichtung, Änderung etc. von Verwaltungseinrichtungen etc.;
     Gesetzesvorbehalt, soweit nicht durch die Exekutivgewalt gedeckt:
     Im Verhältnis Bund-Länder: jeder für seine Verwaltung;
     im Verhältnis Exekutive-Parlament: i.d.R. ausdrücklich bestimmt, z.B. Errichtung von
     Oberbehörden.
     davon zu unterscheiden jedoch die Geschäftsleitungs- und Dienstgewalt

Verwaltungsreform - Geschichtlicher Überblick

Preussische Verwaltung

• Festigung des staatlichen Verwaltungsaufbaus (Staatliche Domänenverwaltung, Kommissariate [Steuerbehörden])
• Verstaatlichung des früheren ständischen Kreisdirektors, seit 1702 mit dem Titel Landrat
• Zusammenfassung der Zentralbehörden zu einem Generaldirektorium, mit kollegialer Organisation, aber ohne ausgebildete Ressorts
• heutige Verwaltungsgliederung unter dem Eindruck der franz. Revolution und den dortigen Reformen angelegt

• Verbindung gewachsener Verwaltungsstrukturen mit Vorstellungen aus Frankreich
• Errichtung der 5 klassischen Ministerien (Inneres, Finanzen,Krieg,Justiz, Äusseres)
• Oberpräsidenten, aber eigentliche Verwaltung weiterhin in den Händen der Regierungspräsidenten ( 1815 10 Provinzen, 1934 12 Provinzen, 34 Reg.Bezirke)

• Reichskanzler mit wenigen Zentralbehörden (Post, Marine, Auswärtiges), noch keine eigentlichen Ressorts, nur Vertreter des RK
• seit Beginn des Jahrhunderts und verstärkt während des 1. Weltkrieges : Ausbau der Reichsverwaltung

• Föderale Struktur, keine durchgreifenden Reformen
• str. das Nebeneinander von Oberpräsidenten und Regierungspräsidenten
• einige kommunale Reformen : Großberlin 1920, Reorganisation des Ruhrgebietes durch Verringerung der Zahl der Landkreise

• Gesetz über Neuaufbau des Reiches vom 30.1.34 : Gleichschaltung der Länder
• Abschaffung der Länderparlamente
• Unterstellung des Landesregierungen unter die Reichsregierung, Einsetzung von Reichsstatthaltern
• Vereinheitlichung des Behördenaufbaus

Reduzierung der Zahl der Gemeinden i.S. von Verwaltungsgrundeinheiten im Kreis von 24000 auf 3261
der Zahl der Kreise von 425 auf 235
der Zahl der kreisfreien Städte von 141 auf 92.
Nicht in allen Ländern wurden Einheitsgemeinden eingeführt; teilweise wurden die Kleingemeinden als rechtliche und politische Entscheidungsträger beibehalten, aber zu größeren Einheiten zusammengefaßt (Verbandsgemeinden in RPf oder Verwaltungsgemeinschaften in BW oder Bay), die dort die Verwaltungsgrundeinheiten in den Kreisen bilden.

• Art. 29 GG Neugliederungsauftrag
• Ernst-Kommission 1972

Regierungsbezirke konnten durchweg in der kommunalen Gebietsreform ihre Stellung behaupten, wurden z.T. sogar Träger der Regionalplanung ( z.B. in NW., auch in Hessen; die in BW beschlossene Auflösung der RegBez wurde nicht durchgeführt.)

• Bildung der Neuen Bundesländer
• In den Neuen Bundesländern einsetzende Kreis- und Kommunalreformen

sog. Eckpunktepapier
Erster Gesetz zur Modernisierung von Regierung und Verwaltung in NRW (1.ModernG NRW)
Zweites Gesetz zur Modernisierung von Regierung und Verwaltung in NRW, Referentenentwurf (RefE 2.ModernG NRW)

sog. Ellweingutachten im Auftrage der Landschaftsverbände
gemeinsames Positionspapier der Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) , Landesarbeitsgemeinschaft NRW und der Deutschen Akademie für Städtebau- und Landesplanung (DASL), Landesgruppe NRW

www.moderne-verwaltung.nrw.de

Basis: Bestandsgarantie für alle 396 Städte und Gemeinden
 

Flächendeckende Entwicklung von Personenmanagement- und Organisationsentwicklungskonzepten

Stärkung der Eigenveranwortung der Landesverwaltung auf allen Ebenen

flächendeckender Einsatz betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente

Zusammenfassung von Fach- und Ressourcenveranwortung

Einsatz von Kosten und Leistungsrechnungen

Outputorientierte Steuerung

Organisation eines flächendeckenden Qualitätsmanagements

"Benchmarking" und Leistungsvergleich

Aufbau behördenintern.Organsiationseinheiten zur Optimierung der Behördensteuerung

Neue Aufsichtsmethoden und -funktionen im Verh.der Verwaltungsebenen zueinander

Verstärkte Nutzung von IT (=Informationstechnik)

Vereinheitlichung des Beurteilungswesens

Modernisierung des Landespersonenvertretungs-Wesens

Mitwirkung bei Modernisierung des Dienst- und Besoldungswesen auf Bundesebene

Für Schul- und Hochschulwesen:

Neuordnung der Schulaufsicht, der Lehrerbesoldung etc.

Leistungsorientierte Besoldung

Einführung v.Lebensarbeitskonten

Überprüfung des Rechtsstatus von Lehrern und Hochschullehrern

Vereinfachung der Personalstruktur im Hochschulbereich

 

Konzentration der Ministerialverwaltung auf Kernaufgabe

Reform der Mittelebene

Vier Modelle

Status quo Erhaltung BezReg und LandschVerbände

Statt BezReg zwei "Aufsichtszentren in Rld u.Westf.

gemischt staatlich-kommunale Regionalverw unter Auflösung von BezReg + LandschVerb.

Reduzierung der Anzahl der BezReg unter Einglied der unteren staatl.Verwbehörde in die verbleibenden BezReg bzw. Kreise/ kreisf.Städte

Übernahme von IBA- Prinzipien

integrierte statt sektorale Politik

Projekte statt Pläne

Prozess statt Strukturen

inform Strukturen statt formalisierter Kompetenzne

überzeugen statt anordnen

Neuordnung der bisher von den Landschaftsverbänden wahrgenommenen Aufgaben

mehrere Modelle

wie bisher

wie bisher, aber ohne Straßenneubau

Aufgaben für Städte über 500.000 E auf diese übertragen; landesweiter Zeckverband für Spezialaufgaben

Ersatz durch Bezirksverbände (bayrischer Prägung)

Zuordnung der Aufgaben für Regionale Strukturpolitik und Regionalplanung nach Maßgabe der vorbez. Organisationsentscheidungen betr. staatl.Mittelinstanz, kommunale Zweckverbände, KVR

Überprüfung des Fortbestandes von Landesoberbehörden

Überprüfung der Notwendigkeit des Erhaltes und der Standorte staatlicher Sonderbehörden, u.a. Schul-, Berg, Eich-, Agrarordnungs-, Bau- Ämter, KreispolBeh.

Einrichtung von Justizzentren

Überprüfung des bisherigen 3-stufigen Verwaltungsaufbaus und von bis.Hierachiestufen

weitgehender Experimentierklauseln

Diskussion von Organisationsformen kommunaler Aufgabenerfüllung

Wegfall von staatlichen Weisungsrechten  bei bestimmten Pflichtaufg. nach Weisung

Pauschalierung oder jedenfalls stufenweise Pauschalierung von Zuwendungen des Landes an Gemeinden

Stärkung interkommunaler Handlungsmöglichkeiten

interkommunaler Leistungsvergleich

Föderprojekt "New Public Management"

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Raumplanungsrelevante Inhalte des 1. ModernG NRW

Artikelgesetz

Erweiterung der Organsations und Handlungsmöglichkeiten der Kommunen

Erhöhung des kommunalen Einflusses auf die Gebührengestaltung

Beschleunigung von Genehmigungsverfahren, sog. Sternverfahren

Verlagerung von ministerialen Aufsichtsbefugnissen auf die Mittelinstanz

Änderung des Landesplanungsgesetzes mit Rücksicht auf die Beseitigung der "dualen Verwaltungsspitze" in NRW, dh. Ermöglichung der Mitwirkung der direkt gewählten Bürgermeister im Bezirksplanungsrat, sowie von ehrenamtl. Bürgern und Ratsmitgliedern; ferner beratende Mitw. von Kommunalvertretern im Sitzungen des BezPlanungsrates bzw. des Braunkohlensausschusses (war bisher nur für die OStadtDir/OKD vorgesehen)

---

Raumplanungsrelevante Inhalte des RefE 2.ModernG NRW

ebenfalls Artikelgesetz

Gesetz zur Eingliederung der Landesoberbeh. und unteren Landesbeh. in die Staatlichen Regionaldirektionen

Gesetz zur Überleitung von bisher von den Landschaftsverbänden wahrgenommenen Aufgaben im Bereich der Straßenbauverwaltung

Änderung der VO zur Durchf. des BFernstG

Änd des Nrw Ausf.G  zum FlubereinigungsG

Änderung des LandesorganisationsG

Änderung des LandesplanungsG

Änderung zur VO zur Durchf. des BauGB

Änderung der LandschaftsverbandsO

Gesetze zur Regelung personal- und vermögensr.Folgen der Verlagerung von Aufgaben der Landschaftsverbände auf andere Träger

Gesetz über die Auflösung des Kommunalverandes Ruhr

Gesetz über die Errichtung eines Verbandes Agentur Ruhr

Verwaltungsaufbau in Bund und Ländern

Bund und Länder, aber auch Gemeinden und Landkreise und die Regionale Selbstverwaltung (Landschaftsverbände) führen ihre eigene Verwaltung, einschließlich etwaiger nachgeordneter Behörden.

• Oberste Behörden

• Oberbehörden

• Mittelbehörden

• Unterbehörden

• Der Behördenaufbau unterliegt Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten; es müssen nicht alle Behördenstufen vorhanden sein

• Unterscheidung zwischen allgemeinen (ressortübergreifenden Mittel- und Unterbehörden) und Sonderbehörden

• Neben den Behörden können selbständige Personen des öffentlichen Rechts (Anstalten, Stiftungen, Körperschaften d.ö.R.) stehen.

• Insbes. bei öffentlichen Unternehmen und wissenschaftl. und kulturellen Einrichtungen
• Deren Spitze kann durchaus den Rang einer Oberbehörde haben und über einen Verwaltungsunterbau verfügen können (z.B. BfA mit Landesarbeitsämtern und Arbeitsämtern, Bundesbank mit LZB's und Filialen; für die Länder keine entspr. Beisp.)
• LK und Gemeinden stellen nur jeweils eine einzige Verwaltungsbehörde dar, daneben aber juristische Personen des öffent. oder privaten Rechts, z.B. Sparkassen, Stadtwerke GmbH

• Länderverwaltung

• Flächenstaaten mit Mittelinstanz
• Flächenstaaten ohne Mittelinstanz (SH, Saarl.)
• Stadtstaaten

• Raumplanerische Bedeutung von Behördenstandorten

Gemeindliche Aufgaben

• Hoheitsrechte (Finanz-, Planungs-,Organisations,Satzungs-, Personalhoheit)

• Institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung

keine Garantie des Fortbestandes der einzelnen Gemeinde es muß nur überhaupt kommunale Aufgabenträger geben
d.h. Zulässigkeit der kommunalen Neugliederung durch Gesetz,        jedoch Anhörung und Wahrung der Verhältnismäßigkeit
• Subjektive Abwehrrechte

Verfassungsbeschwerde möglich, jedoch kein Grundrechtsschutz

• Allzuständigkeit der Gemeinde
• Eigenverantwortliche Regelung, d.h. frei von staatl. Zweckmäßigkeitserwägungen
• Bindung an die staatlichen Gesetze

 Organe der Gemeinde

• Rat
zuständig u.a. für:
• Satzungen
• Haushaltsplan
• wirtschaftl.Unternehmen
• Einrichtung und Besetzung der Ausschüsse

• Ratsausschüsse (beratende und beschließende)

 
• Verwaltung (Hauptverwaltungsbeamter: Bürgermeister/Stadtdirektor)
• Geschäfte der lfd.Verwaltung
• Vorbereitung und Ausführung der Ratsbeschlüsse
• Geschäftsleitungs- und Dienstgewalt über die Bediensteten
• rechtsgeschäftliche Außenvertretung
• behördliche Untergliederung in Dezernate und Ämter

•  Bezirksverfassung
•  Organleihe
           Landrat / Oberkreisdirektor / ausnahmsweise auch
 Oberbürgermeister als untere staatliche Verwaltungsbehörde

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