Prof.Dr.jur.
David, FG RGL, FB RP, Universität Dortmund
Grundlagen des Umwelt-,
Planungs- und Baurechts I – Vorlesungsmaterialien (Teil 1) - Allgemeine
Grundlagen
Gliederungsübersichten,
Problemaufrisse, Beispielsfälle, Dokumente, Literatur-, Gesetzes und
Rechtsprechungsverweise
(Die Vorlesung wendet sich an Studierende
des Studiengangs Raumplanung. Sie erspart nicht eigenes Studium, insbesondere
einschlägiger Literatur, Rechtsvorschriften und Verwaltungs- und Gerichtsdokumente.
Sie hat einen einführenden Übersichtscharakter, der die Integration
der rechtlichen Rahmenbedingungen in planerische Zusammenhänge, wie
sie sich zu anderen Studienfächern und in der Planungspraxis finden,
ermöglichen soll. Es wird deshalb mit Gliederungsübersichten
gearbeitet, mit deren Hilfe der Vorlesungsstoff behandelt wird, der zudem
an Hand von Beispielen aus der raumplanerischen Praxis erläutert wird.
Die Vorlesung ist querschnittsorientiert, d.h. versucht rechtliche Probleme
im Zusammenhang zu den berührten fachlichen Aspekte zu behandeln und
dabei auch die verschiedenen berührten rechtlichen Materien miteinander
zu verknüpfen, um die Studierenden auf die künftig von ihnen
als Raumplanern zu erbringenden Integrationsleistung vorzubereiten.)
Systematik
der Raumplanung
Raumplanungsrecht
- Begriffsbestimmung
-
Recht der Raumordnung und Landesplanung
-
Städtebaurecht
-
Bauordnungsrecht
-
Fachplanungsrecht
Raumplanungsrelevante
Rechtsgebiete insgesamt
Gebiete
des Öffentlichen Rechts
-
Verfassungsrecht
-
Europarecht
-
Allgemeines Verwaltungsrecht (=Normen, die grdsl.
für gesamte Verwaltung von Bedeutung sind):
-
Verwaltungsverfahrensrecht
-
Verwaltungsprozessrecht
-
Öff. Sachenrecht
-
Verwaltungsvollstreckungsrecht
-
Staatshaftungsrecht
-
Besonderes Verwaltungsrecht (=Normen der einzelnen
Tätigkeitsbereiche):
-
Raumordnungs- und Landesplanungsrecht
-
Städtebaurecht
-
Bauordnungsrecht
-
Fachplanungsrecht
-
Umweltrecht
-
Polizei- und Ordnungsrecht
-
Gewerberecht
-
Kommunalrecht
-
Straßen- (und Wege-) Recht
-
Steuer- und Abgabenrecht
Gebiete
des Privatrechts
-
Bürgerliches Recht
-
Landesrechtl. Nachbargesetze
-
Handelsrecht
Unterscheidung
Öffentliches Recht – Privatrecht
|
Öffentliches Recht
|
Privatrecht
|
Konfliktebene
i.d.R. |
Bürger
– Staat
|
Bürger
– Bürger
Beachte: Staat kann als juristische Person
ebenfalls privatrechtlich handeln, so etwa stets bei sog. fiskalischem
Handeln (z.B. Kauf von Büromaterial) |
Überwiegender
Gegenstand |
Hoheitliche
Begründung von Rechten und Pflichten des Bürgers |
Verträge
und Schadensersatz
|
Indizien
für die Abgrenzung |
Staat
hat eine eindeutig öff.-rechtl. Handlungsform gewählt, wie z.B.
Verwaltungsakt bzw. Bescheid, Satzung |
Vorliegen
eines Vertrages (Beachte insoweit jedoch den öff.-rechtl. Vertrag
nach §§ 54 VwVfG), von Allgemeinen Geschäftsbedingungen |
Abgrenzungstheorien
Subordinationstheorie:
Intessentheorie:
Modifizierte Subjektstheorie:
|
Zwischen
den Beteiligten besteht ein Über- und Unterordnungs-verhältnis
-
Die zugrundeliegenden Rechtsnormen dienen den Interessen
der Allgemeinheit
Die zugrundeliegenden Rechtssätze berechtigen
oder verpflichten einen Hoheitsträger als solchen, d.h. gerade in
seiner Eigenschaft als Hoheitsträger |
Zwischen
den Beteiligten besteht ein Gleichordnungsverhältnis
Die zugrundeliegenden Rechtsnormen dienen dem
Schutz von Privat- oder Individualinteressen
-
-
|
Gerichtsbarkeit |
Verwaltungsgerichte
(VG, OVG bzw. VGH, BVerwG) |
Zivilgerichte
(AG, LG, OLG, BGH) |
Rechtsquellen des Verwaltungsrecht
Die
wichtigsten Arten der nationalen Rechtsquellen
-
Verfassungsrecht: Grundgesetz, kann nur mit
qualifizierter Mehrheit geändert werden ( Art. 79 Abs. 2 GG)
-
Formelle Gesetze: Willensakt der Gesetzgebungsorgane
(Bund oder Länder), das in dem in der Verfassung vorgesehenen förmlichen
Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen ist (Art. 76 ff GG).
-
Rechtsverordnungen: Allgemeine Regelung, die
von Regierungs- oder Verwaltungsbehörde aufgrund einer gesetzlichen
Ermächtigung (vgl. Art. 80 GG) erlassen worden ist.
-
Satzungen: Allgemeine Regelung, die von einem
selbständigen Verwaltungsträger (z.B. einer Gemeinde als unterstaatlicher
öffentlich-rechtlicher Körperschaft) kraft der ihm vom Staat
verliehenen Satzungsautonomie zur Regelung seiner eigener Angelegenheiten
erlassen worden ist. Beispiel für Satzung: Bebauungsplan
-
Sog. Gewohnheitsrecht und sog. Richterrecht
-
Verwaltungsvorschriften (VV)
-
Regeln, die innerhalb einer Verwaltungsorganisation
von übergeordneten Verwaltungsstellen an die nachgeordneten Behörden
oder Bedienstete gerichtet werden und die die Organisation oder die Art
und Weise des Verwaltungshandeln bestimmen.(Beispiele für Bezeichnungen
von Verwaltungsvorschriften: "Richtlinie", "Erlaß", "Dienstanweisung"
o.ä.).
-
Arten
-
organisatorische Vorschriften
-
verhaltenslenkende Vorschriften
-
norminterpretierende VV
-
Ermessensrichtlinien
-
normkonkretisierende VV
-
Administratives Ergänzungsrecht
(Schließung von Lücken in Gesetzen)
-
allg. anerkannt, daß VV keine Gesetze im Sinne
von Art. 20 Abs. 3 GG
-
Innenrechtssätze?
-
Bindungswirkungen . grdsl. nur Wirkung innerhalb
der Verwaltung, aber:
-
Ermessensrichtlinien können über Art. 3
Abs. 1 GG Selbstbindung der Verwaltung bewirken (d.h. mittelbare Außenwirkung),
die ein Abweichen von der in der VV niedergelegten Verwaltungspraxis nur
aus sachlichen Gründen erlaubt
-
Normative Bindungswirkung normkonkretisierender VV?
(im Umweltrecht von großer Bedeutung)
Regeln der Technik
z.B. privatrechtlich verfasster Organisationen,
evtl. auch mit ö.-r. Status
"antizipierte Sachverständigen Gutachten"
(so frühere Begründung)
"normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften"
(Wyhl-Rspr.d.BVerwG)
Die
internationalen Rechtsquellen
-
Völkerrecht (geringe Bedeutung für Planungs-,
Bau- und Umweltrecht)
-
Europäisches Gemeinschaftsrecht
Primäres Gemeinschaftsrecht
|
Sekundäres Gemeinschaftsrecht
|
-
Gründungsverträge der Europäischen
Gemeinschaften einschließlich Anlagen, Anhänge und Protokolle
sowie deren spätere Ergänzungen und Änderungen durch völkerrechtliche
Verträge
-
Bestimmungen über Ziele, Strukturen und Kompetenzen
der Gemeinschaften und ihrer Organe ("Verfassung" der EU)
-
Wird ergänzt durch die ungeschriebenen allgemeinen
Grundsätze des Gemeinschaftsrechts
-
Zum primären Gemeinschaftsrecht gehören
u.a.:
-
Vertrag über die Gründung der Europäischen
Gemeinschaft für Kohle und Stahl vom 18. April 1951 = Pariser Vertrag;
Montanvertrag (EGKS, Montanunion)
-
Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
vom 25. März 1957 = Römischer Vertrag (EWG, Gemeinsamer Markt)
-
Vertrag zur Gründung der europäischen Atomgemeinschaft
vom 25. März 1957 = Römischer Vertrag (EURATOM, EAG)
-
Abkommen über gemeinsame Organe
-
Einheitlich Europäische Akte vom 28. Februar
1986 (EEA)
-
Vertrag über die Europäische Union vom
7. Februar 1992 (Vertrag von Maastricht, EUV)
|
-
Rechtsakte, die von den Organen der Europäischen
Gemeinschaften aufgrund der Gründungsverträge erlassen worden
sind
-
Es sind zu unterscheiden (vgl. Art. 189 EGV):
-
Verordnung: hat allgemeine Geltung, d.h. gilt nicht
nur für die Mitgliedsstaaten, sondern auch innerhalb der Mitgliedsstaaten
-
Richtlinie: gilt grdsl. nur für Mitgliedstaaten,
d.h. bedarf der Umsetzung durch die Mitgliedsstaaten; legt verbindliche
Ziele fest, überläßt Wahl der Form und Mittel den Mitgliedstaaten;
aber: werden Richtlinien nicht fristgemäß oder nicht ausreichend
durch die Mitgliedstaaten umgesetzt, dann kann Richtlinie zugunsten des
Bürgers unmittelbare Geltung erlangen, wenn inhaltlich ausreichend
bestimmt und unbedingt und keines weiteren Anwendungsaktes mehr bedarf.
-
Entscheidungen: betreffen nur Einzelfälle und
sind nur für die jeweiligen Adressaten (etwa ein Mitgliedstaat, eine
Einzelperson) verbindlich (den deutschen Verwaltungsakten vergleichbar).
-
Empfehlungen und Stellungnahmen: rechtlich nicht
verbindlich, aber als offizielle Verlautbarungen von politischer Bedeutung
|
Normenhierachie
(Rangordnung)
Bundesrecht
Grundgesetz
Förmliches Bundesgesetz
Rechtsverordnung
Satzung
Bundesrecht bricht Landesrecht (Art.
31 GG)
Landesrecht
Landesverfassung
Förmliches Landesgesetz
Rechtsverordnung
Satzung
---------------------------------------------------------------------------------
Verwaltungsvorschriften
s.o.
-
Merke:
Kollision von nationalen Normen
-
Widersprechen sich Normen verschiedener Rangstufen,
geht die höherrangige Rechtsnorm vor, d.h. rangniedere Norm ist nichtig
(Geltungsvorrang)
-
Widersprechen sich Normen gleicher Rangstufe, so
ist dies in der Regel mit dem Grundsatz zu lösen, daß das speziellere
Gesetz das allgemeine verdrängt
-
Rangordnung begründet einen Geltungsvorrang,
aber keinen Anwendungsvorrang der höherrangigen Rechtsnorm, d.h. im
konkreten Fall ist zunächst die rangniedrigere Rechtsnorm anzuwenden
Kollision von Europäischem Gemeinschaftsrecht
mit innerstaatlichem Recht
-
Umstritten, ob Vorrang des Gemeinschaftsrecht Geltungs-oder
Anwendungsvorrang begründet, d.h. ob gemeinschaftsrechtswidrige innerstaatliche
Norm nicht gültig oder nicht anwendbar ist(so die h.M.), wobei Mitgliedstaat
verpflichtet ist, Norm gemeinschaftsrechtskonform zu ändern
Verfassungsrechtliche
Orientierung
|
|
Föderalstaatsprinzip und Rechtsstaatsprinzip
Strukturierende Prinzipien im Planungsrecht
Art. 20 Abs. 1, 79 Abs.3 GG
Föderalismus
Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern
|
Rechtsstaat
|
|
Demokratischer Rechtsstaat
|
Rechtsstaat
i. engeren Sinne
|
Gesetzgebung Verwaltung Finanzen
Art.70 ff. Art. 30 Art. 104a I
|
|
|
Prinzipien und
Institutionen
- Staatlichkeit v.Bd. und Ländern
- Grunds. Bundesfreundl. Verhaltens
- Homogenitätsprinzip
- Bundesrecht bricht Landesrecht
- Mitwirkung bei der Bundeswillens-bildung
Tendenzen bei der Fortentwicklung
des bundesstaatlichen Prinzips
-Ausbildung informeller
Länderkooperation
-Postulat der Einheitlichkeit der
Lebensverhältnisse
–Bd/Länder Zusammenwirken i.d.
antizyklischen Konjunkturpolitik
– gemeinsamer Planungsbereich n.
Art. 91 a,b, Art. 104a Abs.4GG |
-
Aufteilung der Kompetenzen zw.Parl. und Regierung (Gewaltenteilg, Parlam.
Regierungssystem)
-
Staatsbürgerl. Teilhabe an den Staatsfunktionen (Partizipation,
Repräs.Demikratie, Art. 38 GG)
-
Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs.2GG, Subsidiaritätsprinzip
-
Kanzlerverantwor
tung und Ressortprinzip (Art. 65 GG)
-
Bundesstaatliche Verteilung der Staatsfunktionen zw. Bund und Ländern
|
-
Verfassungs
staatlichkeit
-
Grundrechts-gewährleistung zugunsten des Bürgers
-
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Vorbehalt des Gesetzes, auch
geltend für den Chancen und Leistungsbereich)
-
Gewaltenteilung (Art. 20 Abs.2 S.2, 28 Abs.1 u. III, 19 Abs. 4 und Gesamtkonzeption
d. GG)
-
Rechtsschutz vor den Gerichten (Art. 19 IV, Problematik der Reichweite
und der Intensität des Rechtsschutzes)
-
Vorhandensein eines
ö.-r. Entschädigungs
systems
-
Übermaßverbot (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit)
-
Rechtssicherheit
|
Rechtsstaatsprinzip
Allgemeines
-
Ausdrücklich erwähnt das Grundgesetz das
Wort Rechtsstaat in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, darüber hinaus ergibt
sich die Rechtsstaatlichkeit im wesentlichen aus den Bestimmungen der Art.
1 Abs. 3, Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 2 Satz 2 und Art. 20 Abs. 3 GG sowie
aus der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes
-
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) bezeichnet
das Rechtsstaatsprinzip als den das "Grundgesetz beherrschenden Grundsatz"
-
Allgemein läßt sich Rechtsstaatlichkeit
im Sinne des Grundgesetzes wie folgt umschreiben: Die Ausübung staatlicher
Macht ist nur auf der Grundlage der Verfassung und von formell und materiell
verfassungsmäßig erlassenen Gesetzen mit dem Ziel der Gewährleistung
zulässig.
-
Ausprägungen
des Rechtsstaatsprinzips
-
Verfassungsstaatlichkeit
-
Freiheitlichkeit und Rechtsgleichheit
-
Gewaltenteilung
-
Rechtsgebundenheit
-
Gerichtsschutz
-
Öffentlich-rechtliches Ersatzleistungssystem
-
Übermaßverbot
-
Zu den einzelnen Ausprägungen
Verfassungsstaatlichkeit – Höchstrangigkeit
der Verfassung
-
Rechtsstaatlichkeit setzt die Existenz vor allem
einer höchstrangigen, d.h. alle Staatsgewalt bindenden Verfassung
voraus
-
Art. 20 Abs. 3 GG statuiert daher den Vorrang der
Verfassung gegenüber jeder anderen staatlichen Äußerung:
"Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige
Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz
und Recht gebunden."
-
Für die Grundrechte ist dies ausdrücklich
in Art. 1 Abs. 3 GG hervorgehoben:
"Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung,
vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht."
Freiheitlichkeit und Rechtsgleichheit
-
Freiheitlichkeit = Forderung nach Gewährleistung
individueller Freiheit
-
im Grundgesetz durch die Institution der Grundrechte
gewährleistet: Grundrechte schaffen Freiheitsräume, in die der
Staat nur nach Maßgabe der für sie bestehenden Vorbehalte einzugreifen
vermag; Art. 1 Abs. 3 GG erklärt die Grundrechte für alle Staatsgewalten
als bindend
-
Grundlage der grundrechtlichen Einzelverbürgungen
ist die in Art. 1 Abs. 1 GG verankerte Garantie der Menschenwürde:
"Die Würde des Menschen ist unantastbar.
Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen
Gewalt."
-
Freiheitlichkeit bedingt Rechtsgleichheit; in Art.
3 GG verbürgt:
"(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert
die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und
Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin. (3)
Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse,
seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen
oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand
darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden."
Gewaltenteilung
-
Funktionale und organisatorische Aufteilung der staatlichen
Hauptfunktionen Gesetzgebung, Vollziehung und Rechtsprechung führt
zu einer gegenseitigen Hemmung und Kontrolle der Gewalten und damit zu
einer Verhinderung staatlichen Machtmißbrauchs
-
Strikte Trennung der Gewalten wird außer in
bezug auf die jeweiligen Kernbereiche nicht für erforderlich gehalten
-
Die Gewaltenteilung ist vor allem in Art. 20 Abs.
2 S. 2 GG normiert:
"Sie (die Staatsgewalt) wird vom Volke in
Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung,
der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt."
Gerichtsschutz
-
Schutz des Rechts und Kontrolle der öffentlichen
Gewalt durch die Gerichte
-
Zentrale Vorschrift - Art. 19 Abs. 4 GG (sogenannte
Rechtsweggarantie):
"Wird jemand durch die öffentliche Gewalt
in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. ..."
-
Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet jedoch keinen
mehrfachen Instanzenzug im gerichtlichen Verfahren
-
Rechtsstaatlicher Gerichtsschutz stellt über
die Existenz eines gerichtlichen Schutzes hinaus zudem gewisse Anforderungen
an gerichtliche Verfahren, wie z. B. :
-
Gerichtsorganisation, Art. 92 GG (Rechtsprechung
wird durch staatliche Gerichte ausgeübt und ist ausschließlich
Richtern anvertraut)
-
Unabhängigkeit der Richter, Art. 97 GG
-
Sog. justizielle Grundrechte, Art. 101 GG (Recht
auf den gesetzlichen Richter sowie Verbot der Ausnahmegerichte), Art. 103
GG (Anspruch auf rechtliches Gehör sowie Verbot der Rückwirkung
von Gesetzen und der Doppelbestrafung), Art. 104 GG (Garantie der richterlichen
Entscheidung bei Freiheitsentziehungen)
-
Niemand darf in eigener Sache Richter sein
-
Recht auf ein faires Verfahren
-
Öffentlich-rechtliches Ersatzleistungssystem
-
Ausgestaltung der Verantwortlichkeit des Staates
für die Handlungen seiner Organe
-
Deutsches System der öff.-rechtl. Ersatzleistungen
beruht auf zwei Säulen:
1. Säule: Entschädigungen für
rechtmäßige
Einwirkungen des Staates auf Rechtspositionen, die dem einzelnen ein Opfer
zugunsten des allgemeinen Wohles auferlegen
2. Säule: Schadensersatz für
rechtswidriges
Verhalten
staatlicher Organe, durch das dem einzelnen Schaden zugefügt wird
-
Beispiele für diese beiden Grundfiguren:
- Entschädigung wegen Aufopferung
- Enteignungsentschädigung, Art. 14 Abs.
3 GG
- Entschädigung wegen enteignungsgleicher
Eingriffe
- Amtshaftung, Art. 34 GG, § 839 BGB
- Folgenbeseitigung
Übermaßverbot (Verhältnismäßigkeitsgebot)
-
Bei staatlichen Maßnahmen, insbesondere bei
Eingriffen in die Freiheitssphäre, sind die Erfordernisse der Geeignetheit,
Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne
zu erfüllen
-
Geeignet ist ein Mittel, das zur Erreichung des angestrebten
Zwecks tauglich ist.
Erforderlich ist eine Maßnahme, wenn es
kein milderes, gleichwirksames Mittel zu Zielerreichung gibt.
Verhältnismäßig i.e.S. ist eine
Maßnahme, wenn die Bedeutung des zur Geltung zu bringenden Rechtsguts
unter Berücksichtigung der Intensität des Eingriffs nicht außer
Verhältnis zu dem Rechtsgut steht, welches zurücktreten muß
(Rechtsgüterabwägung).
Rechtsgebundenheit = der in Art. 1 Abs. 3 und Art.
20 Abs. 3 GG normierte Primat des Rechts:
-
Bindung des Gesetzgebers an die verfassungsmäßige
Ordnung (gesamter Normbestand des GG)
-
Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung
an Gesetz und Recht (d.h. Bindung an die Verfassung, an förmliche
Gesetze und an alle anderen Rechtsvorschriften)
-
Für die vollziehende Gewalt wird diese Bindung
(sog. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) zum einen mit den Grundsatz
vom sog. Vorrang des Gesetzes (Verwaltungshandeln darf nicht gegen Rechtsnormen
verstossen) und zum anderen mit dem Grundsatz vom sog. Vorbehalt des Gesetzes
(Verwaltungshandeln bedarf einer gesetzlichen Rechtsgrundlage) umschrieben.
Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes beinhaltet jedoch keinen Totalvorbehalt,
d.h. nicht jedes staatliche Handeln bedarf einer gesetzlichen Grundlage.
Vielmehr muß nach der vom BVerfG begründeten Wesentlichkeitstheorie
der reguläre Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen die
wesentlichen Entscheidungen selbst treffen und darf sie nicht einem ermächtigten
Exekutivorgan überlassen, insbes. gegeben bei grundrechtsrelevanten
und belastenden Entscheidungen
Föderalstaatsprinzip
Art. 20 I GG: "Die Bundesrepublik Deutschland
ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.
Ausprägungen
des Föderalstaatsprinzips
-
Staatlichkeit von Bund und Ländern
-
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
-
Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens
-
Homogenitätsprinzip
-
Art. 31 GG: Bundesrecht bricht Landesrecht
-
Mitwirkung der Länder bei der Bundeswillensbildung
-
Einwirkungsmöglichkeit des Bundes auf die Länder
Verteilung
der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern– Art. 70 ff.GG
Art. 70 Abs. 1 GG: "Die Länder haben das
Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse
verleiht."
-
ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse des
Bundes (Art.71 iVm Art. 73 GG)
-
konkurrierende Gesetzgebungsbefugnissse des Bundes
(Art.72 iVm Art. 74 GG)
-
Rahmen-Gesetzgebungsbefugnissse des Bundes(Art. 72
iVm Art. 75 GG)
-
Ungeschriebene Gesetzgebungsbefugnisse kraft Natur
der Sache, kraft Sachzusammenhangs sowie Annexkompetenz
Beachte: Änderungen im föderalen Kompetenzsystem
(GG Novellierung von 1994) - Verhältnis Bund/Länder zur EU (Art.
23, 24 GG)
Gesetzgebungsverfahren
(Art. 76 ff. GG)
-
Einbringung von Gesetzesvorlagen im Bundestag(sog.
Gesetzesinitiative)
-
aus der Mitte des Bundestages (mind. Fraktionsstärke,
GeschO BT)
-
Gesetzesvorlage der BReG wird zunächst BRat
zur Stellungnahme zugeleitet (sog. erster Durchgang)
-
Gesetzesvorlage des BRates wird über BReg (die
sich hierzu äußern kann) dem BTag zugeleitet
-
Bundestag berät Gesetzesvorschlag in drei Lesungen
(inkl. Auschußberatungen)
-
Beschlußfassung durch Plenum, für Annahme
des Vorschlags genügt in der Regel einfache Mehrheit (anders bei Verfassungsänderungen,
vgl. Art. 79 II GG)
-
nach Annahme durch BTag muß unverzüglich
dem BRat zugeleitet werden
-
weiteres Verfahren bestimmt sich danach, ob
-
Einspruchsgesetz (Regel) oder
-
Zustimmungsgesetz (Ausnahme)
-
wesentlicher Unterschied: bei Einspruchsgesetzen
kann BRat letzlich überstimmt werden, bei Zustimmungsgesetzen kommt
Gesetz ohne Zustimmung des BRates nicht zustande
-
Bei Erfolg des Gesetzgebungsverfahrens: Gegenzeichnung
durch BReg, Ausfertigung durch Bundespräsidenten und Verkündung
im Bundesgesetzblatt
Verteilung
der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern
- Art. 30 GG, Art. 83 ff., 108 und 120 a GG
-
Grundsätzlich: Durchführung der Bundesgesetze
durch die Länder als eigene Angelegenheit (Art. 30, 83 GG) Þ
bloße Rechtsaufsicht des Bundes, Art. 84 Abs. 3 Satz 1 GG (Ausnahme:
Art. 84 Abs. 2, 5 GG)
-
Art. 30 GG: " Die Ausübung der staatlichen
Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der
Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft
oder zuläßt."
Art. 83 GG: "Die Länder führen
die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz
nichts anderes bestimmt oder zuläßt."
-
Gegenstand der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85
GG)Þ Rechts- und Fachaufsicht des Bundes,
Art. 85 Abs. 4 GG
-
Gegenstand der Bundeseigenverwaltung (Art. 87 GG)
-
Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a, 91 b GG)
Finanzen
-
Art. 104a Abs.1 GG (Konnexitätsprinzip)
-
Art. 104a Abs.4 GG Bundesinvestitionshilfen zu Aufgaben
der Länder
-
-
Gesetzgebungskompetenzen
auf raumplanungsrelevanten Gebieten
Bund
-
Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz
-
Art.73 Nr.6 a GG (betr. Eisenbahn)
-
Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz
-
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, insbes. "Bodenrecht" (zur
Auslegung vgl. sog "Baurechtsgutachten" des BVerfG) => BauGB (enthält
abschließende bundesrechtl. Regelung)
-
Art.74 Abs. 1 Nr. 24 GG (Abfallbeseitigung, Luftreinhaltung,
Lärmbekämpfung)
-
Art. 74 Abs. 1 Nr.21-23 GG (betr. Bahnschienen, Landstraßen
für den Fernverkehr, Wasserwegerecht)
-
Art.74 Abs. 1 Nr.11a GG (Errichtung von Anlagen zur
Erzeugung und Nutzung der Kernenergie)
-
Art.74 Abs. 1 Nr.11 GG (Recht der Wirtschaft)
-
Rahmenkompetenz
-
Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG, insbes. "Raumordnung" (zur
Auslegung vgl "Baurechtsgutachten" des BVerfG) => ROG
-
Art.75 Abs. 1 Nr. 3 GG - Jagdwesen, Naturschutz und
Landschaftspflege
-
Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz kraft Natur
der Sache zur Regelung der Raumplanung
für das gesamte Bundesgebiet ( vgl. "Baurechtsgutachten")
Länder
-
Bauordnungsrecht => LBauOen
-
Kommunalrecht => GO NW
-
Seit Verfassungsreform 1994: Erschließungsbeitragsrecht,
vgl. Ausklammerung Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG n.F. "(ohne Erschließungsbeitragsrecht)"
Neuere komplexe Kodizifizierungen/Kodifizierungsvorhaben/Problemkreise
-
Kodifzierung eines Umweltgesetzbuches
-
Einbeziehung des Bauordnungsrechts in das BauGB ?
-
Landesabfallgesetze
-
BeschleunigungsG
-
Gesetzgeb. Ermächtigungsgrundl. für ein
BodenschutzG
-
BauROG : ROG mit neuer Ermächtigungsgrundlage
-
Mitwirkung der Länder an der Europäischen
Raumordnung/ Raumentwicklungspolitik
Sozialstaatsprinzip
-
Das Sozialstaatsprinzip wird angesprochen in Art.
20 Abs.1 GG .( Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer
und sozialer Bundesstaat.)
-
Im Gegensatz zu anderen Elementarprinzipien ist das
Sozialstaatsprinzip im Grundgesetz nicht weiter entfaltet. Die Rechtsstaatsstruktur
verbietet es indes, eine solch allgemeine Norm, wie das Sozialstaatsprinzip,
als unmittelbare Eingriffsgrundlage in die Sphäre des Einzelnen
gelten zu lassen. Insoweit muß vielmehr der Gesetzgeber konkretisierend
tätig werden.
-
Der "soziale Rechtsstaat" ist kein Rechtsbegriff
der einen Rechtsstaat von eigener institutioneller Prägung und spezifischem
materiellen Gehalt definiert. Die Sozialstaatserklärung ist jedoch
als Ermächtigung und Auftrag an den Gesetzgeber zu verstehen.
-
Von in der jurisitische Literatur ist das Sozialstaatsprinzip
u.a. als Gebot zur Gesellschaftsveränderung interpretiert worden (Abendroth,
Ridder), die die rechtsstaatliche Zuständigkeitverteilung durch eine
aus dem Sozialstaat abgeleitete Allkompetenz des Staates zu ersetzen vermöge
und die immer weitere Lebensbereich erfasse und lenke und planend auf alle
möglichen Sozialabläufe durchzugreife.
-
Das Sozialstaatsprinzip reicht weit über
den Bereich des klassischen Sozialstaatspolitik i.S. etwa des Arbeitsschutzes,
der Fürsorge oder der sozialen Sicherung hinaus. Er umfaßt insbesondere
auch Politikbereiche, die mit als Daseinsvorsorge oder Leistungsverwaltungs
umschrieben werden, teilweise sogar die Wachstumsvorsorge (Stabilitätsgesetz)
mitumfasse.
-
Raumplanungsrelevant ist, daß insbesondere
auch der Planungsauftrag aus dem Sozialstaatsprinzip abgeleitet wird.
-
Aus dem Sozialstaatsprinzip läßt sich
der staatliche Auftrag zur Planung zwar ableiten, allerdings lassen sich
allein gestützt auf das Sozialstaatsprinzip Planungen von sehr weittragendem
Ausmaß und von sehr umfassender Natur nicht stützen. Vielmehr
bedürfen die in diesem Zusammenhang auftretende verfassungsrechtlichen
Fragestellungen im Hinblick auf die damit verbundenen rechtsstaatlichen,
grundrechtlichen, föderalen und gewaltenteilungsmäßigen
Probleme einer expliziten verfassungsrechtlichen Regelung.(Ossenbühl,
Enquète-Kommission).
-
Insoweit besteht ein Unterschied zur Fachplanung
(Verkehrs-, Energie-, Naturschutzplanungen, wozu in diesem Zusammenhang
auch Bau- und Raumplanung gerechnet werden, die verfassungsrechtlich geringer
Anforderungen an die Ausübung entsprechender Regelungskompetenzen
stellen sollen, strittig.
-
Das Sozialstaatsprinzip wird u.a. auch zur Begründung
des Abwägungsgebotes herangezogen.
-
Art . 20 enthält die Zielbestimmung einer gerechten
Sozialordnung, läßt aber die Wege zur deren Erreichung offen.
-
Das Sozialstaatsprinzip kann nicht dazu herangezogen
werden, Einzelfallregelung zu modifizieren, wenn sich aus deren Anwendung
Unbilligkeiten oder Härten ergeben. Insbesondere lassen sich aus dem
Sozialstaatsprinzip keine anspruchsbegründenden subjektiven Rechte
( oder gar Zahlungsansprüche) ableiten.
-
Schranken des Sozialstaatsprinzipes ergeben sich
u.a. aus den Grenzen der staatlichen Leistungskraft und Leistungsfähigkeit,
sowie in Zusammenhang mit Kollisionen mit dem Rechtsstaatsprinzip oder
den Grundrechten.
Handlungsformen
der Verwaltung
|
|
Übersicht
über die Handlungsformen der Verwaltung
(nach H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,
11. Aufl. 1997, S. 173)
Plan/ Planung
-
kein rechtlich bestimmter Systembegriff ("aliud?"),
d.h. passt nicht ohne weiteres in die Systematik "Norm - Einzelakt";
-
Planung auch nicht eindeutig der Legislative oder
der Exekutive aufgabenmässig zuzuordnen;
-
nicht durch Unterscheidung:"Innen-/Aussenverhältnis"
zu kennzeichnen.
-
Bindungswirkungen sehr unterschiedlich
-
Verfahrensanforderungen und Rechtsschutzfragen sind
von Fall zu Fall zu klären
-
Rechtsnatur
von Plänen
-
Gesetz in formellem Sinne
-
z.B. LEPro NW
z.B BPlan
-
Landschaftsplan NW
-
inneradministrative Vorschrift:
-
GEP NW
-
LEP NW
-
z.B. Planfeststellungsbeschluß
-
Mindestanforderung
an -Verfahren- und Form
-
Für die Bindungswirkungen etwa der Ziele der
RO und LPlP (Art. 28 II GG)
-
Gesetzesform für hochrangige Pläne
-
(Sicherung parlamentarischer Mitwirkung an langfristig
sich auswirk. Entsch. der Exekutive)
-
Vorsicht bei der Annahme von "Formenmißbrauch"
-
Kriterium: Programmierung und Gestaltungspotential
?
-
Planungsrechtsnormen = Finalprogramme? (i.Ggs. zu
Konditionalprogrammen in vw-rechtlichen Normen)
-
ferner Unterscheidung:instrument. und prozedurale
Planungsrechtsnormen
Der Verwaltungsakt (VA)
§ 35 S.1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)
Verwaltungsakt ist jede Verfügung,Entscheidung
oder andere hoheitliche Massnahme, die eine Behörde zur Regelung eines
Einzelfalles auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts trifft und die
auf unmittelbare Rechtswirkung nach aussen gerichtet ist.
Funktionen des Verwaltungsaktes
-
Bindeglied zwischen abstrakt-generellem Gesetz und
konkretem EinzelfallÞ durch Erlaß
eines Verwaltungsaktes kann Verwaltung einseitig die Rechtsfolgen gegenüber
dem Bürger verbindlich festlegen, die sich im Einzelfall aus der Anwendung
der Rechtsordnung auf einen Sachverhalt ergeben
-
wichtigste Mittel der Verwaltung, ein Verwaltungsverfahren
zum Abschluß zu bringen (vgl. § 9 Verwaltungsverfahrensgesetz)
-
Vollstreckungstitel nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz,
sofern er Ge- oder Verbot enthält
=> insgesamt: Mittel zur schnellen, wirksamen und
zwangsweise durchsetzbaren, einseitigen Regelung von Sachverhalten
-
prozeßrechtliche Funktion: VA eröffnet
spezifische Rechtsschutzmöglichkeiten wie Widerspruch (§ 68 ff.
VwGO), Anfechtungs- und Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) und
vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO
Begriffsmerkmale des Verwaltungsaktes
Begriffsmerkmal
|
Definition
|
Abzugrenzen gegenüber
|
Hoheitliche
Maßnahme |
Jedes
zweckgerichteteVerhalten mit Erklärungsgehalt, das einseitig vorgenommen
wird |
Öff.-rechtl.
Vertrag
|
Behörde |
Jede
Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt (vgl. §
1 Abs. 4 VwVfG), auch sog. Beliehene (z.B. Sachverständige beim TÜV) |
- Handeln
eines Privaten
- Maßnahmen der Gesetzgebung und Rechtsprechung
(Ausnahmen möglich) |
Auf
dem Gebiet des öffentlichen Rechts |
Maßnahme
basiert auf öffentlich-rechtlichen Vorschriften |
Privatrechtliche
Maßnahmen (z.B. Kaufvertrag nach den Vorschriften des Bürgerlichen
Gesetzbuches) |
Zur
Regelung |
Eine
Maßnahme hat Regelungs-charakter, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt
darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen: Rechte und/oder Pflichten
werden begründet, geändert, aufgehoben oder verbindlich festgestellt
(z.B. Verbot, Gebot , Rechtsgewährung)
Problematisch: sog. Zweitbescheide |
- schlichtes
Verwaltungshandeln, z.B. Auskünfte, Berichte, Mitteilungen, Dienstfahrten,
Schulunterricht) |
Gerichtet
auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen |
Verwaltungsakte
sind nur solche Regelungen, die – über den verwaltungsinternen Bereich
hinausgreifend – auf die Herbeiführung von Pflichten oder Rechten
für den Bürger oder sonstige außerhalb der Verwaltung stehende
Rechtspersonen gerichtet sind
Problematisch:
-
VA- Qualität von Mitwirkungsakten anderer Verwaltungsbehörden
(sog. mehrstufige VAe)
-
Anordnungen gegenüber Verwaltungsträgern
-
Maßnahmen in Sonderstatusverhältnissen(Beamten-,
Schulverhältnis)
|
- verwaltungsinterne
Maßnahmen
|
Einzelfall |
Begriffsmerkmal
dient der Abgrenzung zur Rechtsnorm, die eine unbestimmte Zahl von Fällen
und eine unbestimmte Zahl von Personen betrifft = abstrakt generelle Regelung
Einzelfallregelung im Sinne des § 35 S. 1
VwVfG ist gegeben, wenn eine konkret individuelle Regelung oder eine abstrakt
individuelle Regelung vorliegt.
Liegt eine konkret generelle Regelung vor, d.h.
werden in einem konkreten Einzelfall Rechtsfolgen gegenüber einer
Mehrzahl von Personen bestimmt, so VA nur nach § 35 S. 2 VwVfG möglich:
adressatenbezogene, sachbezogene oder benutzungsregelnde Allgemeinverfügung
|
Rechtsnorm
(Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung) |
Arten des Verwaltungsaktes
-
Unterscheidung nach Regelungsinhalt
-
befehlende VAe
-
rechtsgestaltende VAe
-
feststellende VAe
-
Unterscheidung nach Rechtswirkung für den Bürger
-
begünstigende VAe
-
belastende VAe
-
VAe mit Drittwirkung = begünstigende VAe mit
belastender Drittwirkung (z.B. den Bauherrn begünstigende Bauerlaubnis,
die den Nachbarn in seinen Rechten beeinträchtigt)
Rechtmäßigkeit und Rechtswidrigkeit von
Verwaltungsakten
-
Frage, ob ein Verwaltungsakt rechtmäßig
oder rechtswidrig ist, kommt im rechtsstaatlichen Verwaltungsrecht große
Bedeutung zu
-
an die Feststellung der Rechtswidrigkeit oder Rechtmäßigkeit
eines Verwaltungsaktes knüpfen sich unterschiedliche Rechtsfolgen
an:
-
Erfolg verwaltungsgerichtlicher Klagen, die Verwaltungsakte
zum Gegenstand haben
-
gesetzlichen Aufhebungsmöglichkeiten von VAen
durch die Verwaltung
-
Verwaltungsakt ist rechtmäßig, wenn er
alle Anforderungen, die die Rechtsordnung an ihn stellt, erfüllt.
Dies sind:
-
1. Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage
Die Behörde muß zunächst befugt
sein, durch Verwaltungsakt zu handeln. Nach dem Grundsatz vom Vorbehalt
des Gesetzes ist eine belastende oder wesentliche Maßnahme der Verwaltung
nur rechtmäßig, wenn das Handeln in einem Gesetz gestattet ist
(siehe hierzu Ausführungen bei Ausprägungen des Rechtsstaatsprinzips)
= sog. Ermächtigungsgrundlage
Ermächtigungsgrundlage muß:
-
wirksam sein, d.h. nicht gegen höherrangiges
Recht verstoßen
-
die inhaltlichen (= materiellen) Voraussetzungen
für das Verwaltungshandeln (den Tatbestand) regeln
-
die Befugnis zum Erlaß eines VA (= die Rechtsfolge)
vorsehen (str., dabei ist jedoch zu beachten, daß letztere Voraussetzung,
die sog. VA-Befugnis, soweit sie nicht ausdrücklich geregelt ist,
in vielen Gebieten jedenfalls gewohnheitsrechtlich anerkannt ist, insbesondere
im Ordnungsrecht )
Auswahl der Ermächtigungsgrundlage erfolgt nach
dem Spezialitätsgrundsatz => Spezialregelungen verdrängen allgemeine
Regelungen, soweit Spezialregelungen fehlen, ist auf die allgemeinen Regelungen
zurückzugreifen
2. Formelle Rechtmäßigkeitsanforderungen
beziehen sich auf das Zustandekommen des Verwaltungsaktes
und verlangen, daß der Verwaltungsakt von der zuständigen Behörde
unter Beachtung der vorgeschriebenen Verfahrensbestimmungen (Art und Weise)
und in der gebotenen Form erlassen wird.
-
sachliche Zuständigkeit: bezieht sich auf die
der Behörde übertragenen Verwaltungsaufgaben
-
örtliche Zuständigkeit: bezieht sich auf
den der Behörde zugewiesenen räumlichen Bereich
-
Verfahren – wesentliche Verfahrensanforderungen
-
ggfls. muß ein Antrag vorliegen, vgl. §
22 S. 2 VwVfG
-
Anhörung, § 28 VwVfG
-
ggfls. Erforderlichkeit der Mitwirkung anderer Behörden
-
Ausschluß wegen Befangenheit, §§
20, 21 VwVfG
-
Untersuchungsgrundsatz ( d.h. die Behörde ermittelt
den Sachverhalt von Amts wegen), § 24 VwVfG
-
Grundsatz der Formfreiheit, § 37 Abs. 2 VwVfG,
Ausnahmen in Spezialvorschriften (z.B. § 75 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz
1 BauO NW, wonach Baugenehmigung der Schriftform bedarf)
-
Begründung, vgl.§ 39 VwVfG
-
Bestimmtheit, § 37 Abs. 1 VwVfG
-
3. Materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen
beziehen sich auf den Inhalt des VA und verlangen,
daß die in dem Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelung den
rechtlichen Anforderungen entspricht
-
tatbestandliche Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage
(grdsl. volle gerichtliche Prüfungskompetenz, Ausnahme: Beurteilungsspielraum)
-
richtiger Adressat
-
Rechtsfolge
-
Unterscheidung: gebundene Entscheidung – Ermessensentscheidung
-
gebundene Entscheidung: Verwaltung muß die
gesetzlich vorgesehene Rechtsfolge vornehmen
-
Ermessensentscheidung: Zweckmäßigkeitsspielraum,
d.h. Wahl zwischen verschiedenen Verhaltensweisen möglich, jedoch
muß Ermessen pflichtgemäß ausgeübt werden, vgl. Anforderungen
in § 40 VwVfG (z. B. handelt Behörde ermessensfehlerhaft und
damit rechtswidrig, wenn sie Maßnahme wählt, die gegen Grds.
der Verhältnismäßigkeit verstößt); sog. Ermessensreduzierung
auf Null möglich; Prüfungskompetenz der Verwaltungsgerichte bei
Ermessen eingeschränkt, vgl. § 114 VwGO
Exkurs: Rechtsanwendung der Verwaltung im allgemeinen
-
i.d.R. zweigliedriger Aufbau von Rechtsnormen: Tatbestand
und Rechtsfolge
-
Rechtsanwendung vollzieht sich in vier Schritten:
1. Ermittlung und Feststellung des Sachverhaltes
2. Auslegung und Feststellung des Inhalts des
gesetzlichen Tatbestandes
3. Sogenannte Subsumtion: Entspricht der Sachverhalt
den gesetzlichen Tatbestandsmerkmalen?
4. Feststellung der Rechtsfolge: Was gilt nun?
(vor allem:Unterscheidung gebundene /Ermessens- Entscheidung)
Unterscheidung: Wirksamkeit, Nichtigkeit und Rechtswidrigkeit
von Verwaltungsakten
-
Rechtmäßigkeit und Rechtswidrigkeit beziehen
sich auf Vereinbarkeit eines VA mit dem geltenden Recht
-
Wirksamkeit und Unwirksamkeit/ Nichtigkeit betreffen
hingegen die Rechtswirkungen eines Verwaltungsaktes, also die Frage, ob
die mit dem Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Rechtsfolge (Gebot, Verbot
usw.) auch tatsächlich ausgelöst wird bzw. verbindlich ist
-
Die Rechtsordnung nimmt in der Regel mit der Feststellung
der Rechtswidrigkeit eines Rechtsaktes auch dessen Nichtigkeit an. Hingegen
führt die Rechtswidrigkeit eines VA nur ausnahmsweise zu dessen Nichtigkeit
-
Aufzählung der Nichtigkeitsgründe in §
44 VwVfG
-
Ein nichtiger VA ist unwirksam, § 43 Abs. 3
VwVfG
-
VA bleibt wirksam(= rechtswidriger oder rechtmäßiger,
aber nicht nichtiger VA), solange und soweit er nicht zurückgenommen,
widerrrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere
Weise erledigt ist, § 43 Abs. 2 VwVfG
-
VA wird im Zeitpunkt seiner Bekanntgabe wirksam,
vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
Folgen der Rechtswidrigkeit/Fehler
-
Grundsatz: rechtswidriger VA ist wirksam,
ausnahmsweise nach § 44 VwVfG nichtig
-
rechtswidriger, aber wirksamer VA kann aufgehoben
werden, es sei denn:
-
Heilung nach § 45 VwVfG
-
Unbeachtlichkeit nach § 46 VwVfG
-
Umdeutung nach § 47 VwVfG (auch für nichtige
VA anwendbar)
Nebenbestimmungen zum VA, § 36 VwVfG
-
Widerrufsvorbehalte
-
Auflage
-
Auflagenvorbehalt
-
o.g. Nebenbestimmungen sind von Hinweisen und Inhaltsbestimmungen
abzugrenzen, insbes. sog. modifizierenden Auflagen
Aufhebung von Verwaltungsakten durch die Verwaltung
-
Aufhebung: Rücknahme oder Widerruf (Unterscheidung:
Aufhebung eines rechtswidrigen oder rechtmäßigen VA)
-
belastender VAe, § 49 I VwVfG
-
begünstigender VAe, § 49 II, III VwVfG
-
belastender VAe, § 48 I 1 VwVfG
-
begünstigender VAe, § 48 I 2, II, III,
IV VwVfG
-
Aufhebung von Verwaltungsakten mit Drittwirkung
-
Wiederaufgreifen des Verfahrens, § 51 VwVfG
Der öffentlich rechtliche
Vertrag (wird noch ergänzt)
Die
Grundzüge des Verwaltungsverfahrens im Sinne des VwVfG
-
Verwaltungsverfahren im weiteren Sinne ist jede rechtlich geordnete Tätigkeit
einer Verwaltungsbehörde, z.B. Erlaß eines Verwaltungsaktes
(VA), aber auch einer Rechtsverordnung oder von Verwaltungsvorschriften
-
Zum Verwaltungsverfahren im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes (§
9) zählt dagegen nur die nach außen wirkende Tätigkeit
der Behörden, die auf Vorbereitung und Erlaß eines VA
sowie auf Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages
gerichtet ist.
-
Zentrale Gesetze sind die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und
der Länder (für den Bereich der Sozialverwaltung ist dies
das SGB-X, für den Bereich der Finanzverwaltung die AO)
-
Anwendbarkeit (vgl. §§ 1, 2, 9 VwVfG) :
Ob das VwVfG des Bundes oder der Länder einschlägig ist,
richtet sich grdsl. nach dem Behördenprinzip: Es kommt nicht darauf
an, ob Bundes- oder Landesrecht ausgeführt wird, sondern darauf, ob
eine Bundesbehörde (dann VwVfG des Bundes) oder eine Landesbehörde
tätig wird (dann VwVfG des entsprechenden Landes)
Beispiel: Wendet die Kreisbehörde das Baugesetzbuch,
also ein Bundesgesetz an, so ist das VwVfG des Landes anzuwenden.
Beachte: Abgrenzung ist in der Regel nicht erforderlich,
da sie weitgehend wörtlich übereinstimmen, d.h. nur dann Differenzierung,
wenn Unterschiede bestehen.
-
Für das Verhältnis des VwVfG zum sonstigen Verwaltungsrecht
gilt
§ 1 Abs. 1 VwVfG: Das VwVfG ist nicht anwendbar, soweit sich in einem
anderen spezielleren Gesetz inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen
finden
Arten des Verwaltungsverfahrens im Sinne des VwVfG
-
Regeltyp - nichtförmliches Verwaltungsverfahren (§ 10 VwVfG):
es kommt zur Anwendung, wenn gesetzlich keine andere Verfahrensart angeordnet
oder vorgesehen ist; es ist grdsl. an keine bestimmte Form des Verfahrensganges
gebunden
-
Förmliches Verwaltungsverfahren (§§ 63 ff. VwVfG):
findet nur aufgrund gesetzlicher Anordnung statt und wird durch besondere
Vorschriften des Verfahrensganges (so muß etwa in der Regel eine
mündliche Verhandlung durchgeführt werden) geprägt; Beispiel:
Enteignungsverfahren nach §§ 104 ff. BauGB
-
Planfeststellungsverfahren(§§ 72 ff. VwVfG): zielt auf
die Feststellung eines Planes , durch den ein bestimmtes raumbezogenes
Vorhaben für zulässig erklärt wird. Es handelt sich um ein
stark formalisiertes Verfahren, insbes. muß ein Anhörungsverfahren
erfolgen. Der das Verfahren abschließende Planfeststellungsbeschluß,
ein Verwaltungsakt, ersetzt alle nach sonstigem Recht erforderlichen Entscheidungen
und regelt alle öff.-rechtl. Beziehungen zwischen dem Träger
des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen mit rechtsgestaltender
Wirkung (Konzentrations- und Gestaltungswirkung).
-
Widerspruchsverfahren: dient der Überprüfung der Rechtmäßigkeit
und Zweckmäßigkeit von Verwaltungsakten auf Antrag des Bürgers.
Das VwVfG verweist auf die Voschriften der VwGO über das Widerspruchsverfahren
(68 ff. VwGO) und erklärt die Vorschriften des VwVfG für subsidiär
anwendbar (§ 79 VwVfG). Doppelcharakter des Widerspruchsverfahrens:
Es ist ein echtes Verwaltungsverfahren, weil es von einer Verwaltungsbehörde
durchgeführt wird, aber auch ein verwaltungsgerichtliches Vorverfahren,
weil seine Durchführung Voraussetzung für die Zulässigkeit
der Anfechtungsklage und der Verpflichtungsklage ist
Der Verfahrensablauf
Einleitung des Verfahrens - § 22 VwVfG: Grdsl. entscheidet
die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen, ob und wann sie
ein Verfahren einleitet; Ausnahmen: 1. sie muß von Amts wegen oder
auf Antrag tätig werden, 2. sie kann nur auf Antrag tätig werden
und ein Antrag liegt nicht vor
Verfahren vor der Entscheidung/Verlauf - ist geprägt durch
folgende Grundsätze:
Untersuchungsgrundsatz (§ 24 VwVfG) - Sachverhaltsermittlung von
Amts wegen
Recht auf Anhörung, § 28 VwVfG
Recht auf Akteneinsicht, § 29 VwVfG
Recht auf Geheimhaltung, § 30 VwVfG
Beratungs- und Auskunftspflicht, § 25 VwVfG
Recht auf Vertreung durch Bevollmächtigten oder auf Hinzuziehung
eines Beistandes, § 14 VwVfG
-
Entscheidung: Erlaß oder Ablehnung eines belastenden oder
begünstigenden Verwaltungsaktes oder Abschluß/Scheitern eines
öffentlich-rechtlichen Vertrages
-
Ggf. Widerspruchsverfahren oder auch Verwaltungsvollstreckungsverfahren
(zwangsweise
Durchsetzung öff.-rechtl. Verpflichtungen durch die Behörde in
einem verwaltungseigenen Verfahren)
Die
Gerichtszweige und deren Aufbau
Quelle: http://193.159.218.111/stat_jm/themen/behoerde/instanz.htm
Gerichte
der Verwaltungsgerichtsbarkeit in NRW
|
örtlich zuständig für
|
Oberverwaltungsgericht für das Land NRW inMünster |
|
Verwaltungsgericht AACHEN |
Stadt Aachen; Kreise Aachen, Düren, Euskirchen |
Verwaltungsgericht ARNSBERG |
Städte Hagen und Hamm; Ennepe-Ruhr-Kreis, Hochsauerlandkreis,
Märkischer Kreis, Kreise Olpe, Siegen-Wittgenstein und Soest |
Verwaltungsgericht DÜSSELDORF |
Städte Düsseldorf, Duisburg, Krefeld, Mönchengladbach,
Mülhein an der Ruhr, Oberhausen, Remscheid, Solingen, Wuppertal; Kreise
Kleve, Mettmann, Neuss, Viersen und Wesel |
Verwaltungsgericht GELSENKIRCHEN |
Städte Bochum, Bottrop, Dortmund, Essen, Gelsenkirchen, Herne;
Kreise Recklinghausen und Unna |
Verwaltungsgericht KÖLN |
Städte Bonn, Köln, Leverkusen; Erftkreis, Oberbergischer
Kreis, Rheinisch-Bergischer Kreis, Rhein-Sieg-Kreis |
Verwaltungsgericht MINDEN |
Stadt Bielefeld; Kreise Gütersloh, Herford, Höxter, Lippe,
Minden-Lübbecke, Paderborn |
Verwaltungsgericht MÜNSTER |
Stadt Münster; Kreise Borken, Coesfeld, Steinfurt, Warendorf |
Die
Grundzüge des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens
Arten verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes
Je nach Klagebegehren bzw. verfolgtem Ziel kennt die Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) verschiedene Klage-/Verfahrensarten:
Rechtsmittel
|
Die wichtigsten Rechtsbehelfe
|
|
ordentliche
|
außerordentliche
|
-
Berufung, §§ 124 ff. VwGO
-
Revision, §§ 132 ff. VwGO
-
Beschwerde, §§ 146 ff. VwGO
|
-
Anfechtungsklage, § 42 I VwGO
-
Verpflichtungsklage, § 42 I VwGO
-
Fortsetzungsfeststellungsklage,§ 113 I 4 VwGO
-
Allgemeine Leistungsklage, ausdr. nicht gregelt, aber in §§ 43
II, 111 VwGO erwähnt
-
Feststellungsklage, § 43 VwGO
-
Antrag im Normenkontrollverfahren, § 47 VwGO
|
-
Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz, §§
80 ff., 123 VwGO
-
Antrag auf Wiederaufnahme des Verfahrens, § 153 VwGO
-
Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand, § 60 VwGO
|
Formen verwaltungsgerichtlichen Handelns
Urteil |
Gerichtsbescheid |
Beschluß |
Verfügung |
Grundsätzliche Entscheidungsform für
Klagen (vgl. 107 VwGO) und für Normenkontroll-verfahren nach mündlicher
Verhandlung(vgl. § 47 Abs. 5 S. 1 VwGO) |
Mögliche Entscheidungsform für Klagen,
wenn die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder
rechtlicher Art aufweist (§ 84 Abs. 1 S. 1 VwGO) |
Entscheidungsform z.B.
-
im Verfahren auf Erlangung vorläufigen Rechtsschutzes ( §§
80 ff., 123 VwGO)
-
im Normenkontrollverfahren ohne mündliche Verhandlung (§ 47 Abs.5
S. 1 VwGO)
-
bei Verweisung an ein anderes Gericht, § 83 VwGO
|
sonstige Anordnungen eines Mitglieds des Gerichts
zum Verfahrensablauf |
Die wichtigsten Rechtsbehelfe in öff.-
rechtl. Bauangelegenheiten
Das Normenkontrollverfahren nach § 47
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)
Form der Entscheidung: Beschluß oder
Urteil, vgl. § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO
Rechtsmittel: Revision, unabhängig
davon, ob Beschluß oder Urteil ergangen ist (vor dem 1.11.1996 nur
sogenannte Grundsatzvorlage möglich, jedoch keine Revision)
Erfolgsaussichten richten sich - wie
bei allen Rechtsbehelfen(und auch -mitteln) - nach der Zulässigkeit
und Begründetheit des Rechtsbehelfes (-mittels)
Die wichtigsten Zulässigkeitsvoraussetzungen
-
Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs, §
40 Abs. 1 Satz 1 VwGO: gegeben in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten
nicht-verfassungsrechtlicher Art, soweit die Streitigkeiten nicht durch
Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.
-
Statthaftigkeit der Normenkontrolle (Frage: Ist die
Normenkontrolle der in der Sache richtige Rechtsbehelf ?): Gegenstände
der Normenkontrolle sind
a) sämtliche Satzungen sowie Rechtsverordnungen
der Stadtstaaten (§ 246 Abs. 2 BauGB) nach dem BauGB, vgl. §
47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, also auch z.B. BPlan (vgl. § 10 BauGB)
b) andere unter dem Range eines Landesgesetzes
stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt, vgl.
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO (in NRW keine entsprechende Vorschrift).
Beachte ebenfalls § 47 Abs. 3 VwGO.
-
Antragsbefugnis, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO: jede
natürliche oder juristische Person, die die Verletzung eines subjektiv
öffentlichen Rechts durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung
geltend machen kann sowie Behörden.
-
Antragsfrist; § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO: zwei
Jahre nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift
-
Antragsgegner, vgl. § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
-
Erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts,
so daß das Normenkontrollverfahren dem Anwaltszwang unterliegt, §
67 Abs. 1 Satz 1 VwGO
Begründetheit des Normenkontrollantrages
ist
gegeben, wenn die angegriffene Norm nichtig ist, d.h. gegen höherrangiges
Recht verstößt
Dementsprechend nimmt das Gericht beispielsweise
für den BPlan folgende Prüfung vor:
Formelle Rechtmäßigkeit
des BPlans:
-
Zuständigkeit, § 1 III, 2 I BauGB
-
Ordnungsgemäßes Verfahren, §§
2 ff, 10 BauGB und Vorschriften der Gemeindeordnungen (GO)
Hierbei sind die Vorschriften der §§
214 ff. BauGB relevant, denn:
Fehler nur nach § 214 I BauGB beachtlich
Heilung nach § 215 I Nr. 1 BauGB
Heilung durch ergänzendes Verfahren nach
§ 215 a BauGB möglich
Materielle Rechtmäßigkeit des BPlans
(Steht der B-Plan mit den materiellrechtlichen Vorschriften des BauGB in
Einklang?), insbesondere :
-
Erforderlichkeit des BPlans, § 1 III BauGB
-
Beachtung der Ziele der Raumordnung, § 1 IV
BauGB
-
Entwicklung aus FNP, § 8 II 1 BauGB
Ausnahme nach § 8 II 2, III 2, IV BauGB
Unbeachtlichkeit nach § 214 II BauGB
-
Zulässige Festsetzungen gem. § 9 BauGB
iVm BauNVO
-
Ordnungsgemäße Abwägung, §
1 VI BauGB
Beachte §§ 214 III 2, 215 I Nr.
2 BauGB
-
Heilung durch ergänzendes Verfahren möglich
(215 a BauGB)
Die wichtigsten Zulässigkeitsvoraussetzungen
-
Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs, § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO:
gegeben in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht-verfassungsrechtlicher
Art, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht
ausdrücklich zugewiesen sind.
-
Statthaftigkeit der Anfechtungsklage (Frage: Ist die Anfechtungsklage der
in der Sache richtige Rechtsbehelf ? Dies richtet sich nach dem Begehren
des Klägers)
Die Anfechtungsklage ist statthaft, wenn die Aufhebung eines Verwaltungsaktes
begehrt wird.
-
Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO: Die Anfechtungsklage ist nur zulässig,
wenn der Kläger geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in eigenen
Rechten verletzt zu sein.
-
Unproblematisch, wenn Kläger sich als Adressat gegen einen ihn belastenden
Verwaltungsakt wendet
-
Problematisch und deshalb gesondert zu prüfen, wenn VA mit Drittwirkung
von Drittem angefochten werden soll
-
Bsp: Nachbar wendet sich gegen Baugenehmigung: Klagebefugnis des Nachbarn
ist gegeben, wenn nicht ausgeschlossen ist, daß die Baugenehmigung
eine nachbarschützende Norm verletzt
Frage daher auch: Liegt eine nachbarschützende Norm vor, die möglicherweise
verletzt wurde
-
Vor Erhebung der Anfechtungsklage muß nach § 68 I 2 VwGO grds.
ein Vorverfahren in Form eines Widerspruchsverfahrens (s. oben) durchgeführt
werden, Ausnahmen: § 68 I 2 VwGO
-
Klagefrist; § 74 VwGO: ein Monat nach Zustellung des Widerspruchbescheides
(Ist Widerspruchsverfahren nach § 68 I 2 VwGO entbehrlich: ein
Monat nach Bekanntgabe des VA, § 74 I 2 VwGO)
Merke:
-
Bei Versäumung der Widerspruchs- oder Klagefrist tritt Bestandkraft
des VA ein, evtl. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand möglich
-
Ist dem Nachbarn die Baugenehmigung, gegen die er sich wenden will, nicht
amtlich bekanntgegeben worden, so läuft für ihn weder die einmonatige
Widerspruchs- noch die Klagefrist. Dennoch kann der Nachbarwiderspruch/bzw.
-klage nach Ablauf eines bestimmten Zeitraums unzulässig sein: in
der Regel muß der Nachbar innerhalb eines Jahres nach zuverlässiger
Kenntnis von der Baugenehmigung Widerspruch einlegen, ansonsten Verwirkung;
vgl. BVerwGE 44, 294; 78, 58.
-
Klagegegner, vgl. § 78 VwGO
-
Zuständigkeit des angerufenen Gerichts, vgl. §§ 45VwGO
-
Anfechtungsklagen gegen Baugenehmigungen: Erstinstanzliche Zuständigkeit
der Verwaltungsgerichte
-
Anfechtungsklagen gegen Planfeststellungsbeschlüsse: I.d.R. erstinstanzliche
Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte
Begründetheit der Anfechtungsklage
ist gegeben , soweit der angegriffene Verwaltungsakt rechtswidrig ist
und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, § 113
I 1 VwGO.
Folge: Das Verwaltungsgericht hebt den Verwaltungsakt und den etwaigen
Widerspruchsbescheid auf und schafft damit die darin enthaltenen Regelungen
"aus der Welt".
Die Verpflichtungsklage, § 42 I VwGO
Die wichtigsten Zulässigkeitsvoraussetzungen
Zulässigkeitsvoraussetzungen entsprechend wie bei der Anfechtungsklage,
jedoch:
Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage gegeben, wenn der Kläger
den Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen VA begehrt.
Beispiel: Bauherr begehrt eine Baugenehmigung, deren Erteilung die
Bauaufsichtsbehörde abgelehnt hat.
Begründetheit
Der vorläufige Rechtsschutz
-
vorläufiger Rechtsschutz wird im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren über die Rechtsbehelfe gemäß § 80 V und
§ 123 VwGO gewährt
-
der vorläufige Rechtsschutz hat als gerichtliches
Eilverfahren große praktische Bedeutung: durch die zeitliche Länge
der Klageverfahren bzw. Hauptsacheverfahren entstehen vielfach nicht wieder
zu behebende tatsächliche Nachteile für die Beteiligten, die
durch Gewährung vorläufigen Rechtssschutzes verhindert werden
können
-
Widerspruch und Anfechtungsklage gegen VAs
haben gem. § 80 I 1 VwGO grundsätzlich aufschiebende Wirkung,
d.h. die rechtlichen Wirkungen des VA werden durch die Widerspruchs-/Klageerhebung
suspendiert, eines gerichtlichen Eiverfahrens bedarf es idR nicht
-
ausnahmsweise entfällt jedoch die aufschiebende
Wirkung nach § 80 II VwGO, so daß das Gericht nach §
80 V VwGO über die Vollziehung des VA entscheidet
-
Ausnahme nach § 80 II Nr. 3 VwGO nun auch in
§ 212a I BauGB vorgesehen: Widerspruch und Anfechtungsklage eines
Dritten gegen die Baugenehmigung haben keine aufschiebende Wirkung. Folge:
Bauherr kann trotz Widerspruchs und Klage weiterbauen; Dritter muß
dementsprechend die Aussetzung der Vollziehung der Baugenehmigung bzw.
die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs/seiner Klage
beantragen (bei Erfolg kann wiederum der Bauherr eines entsprechenden Eilantrages
bedienen)
-
die einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO ist
einschlägig, wenn es nicht um die Vollziehung eines VA geht (vgl.
§ 123 V VwGO)
-
Faustformel für die Abgrenzung der Verfahren
nach § 80 V und § 123 VwGO:
-
Antrag nach § 80 V VwGO, wenn das Begehren
in der Hauptsache auf die Erhebung einer Anfechtungsklage gerichtet ist
-
Antrag nach § 123 VwGO, bei allen übrigen
Begehren, insbesondere wenn in der Hauptsache eine Verpflichtungsklage
zu erheben ist
1. Verwaltungsarten
-
Eingriffsverwaltung
-
Leistungsverwaltung
-
Planende Verwaltung
-
Abgabenverwaltung
-
fiskalische Verwaltung
2. Verwaltungsträger
-
staatliche Verwaltung
-
unmittelbare Staatsverwaltung
-
mittelbare Staatsverwaltung
-
kommunale Verwaltung
-
eigener Wirkungskreis
-
Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung
-
übertragener Wirkungskreis (staatl. Auftragsangelegenheiten)
-
kondominale Aufgabenwahrnehmung
-
Bund - Länder
-
Staat - Selbstverwaltung
-
Parlament - Exekutive
3. Entscheidungssteuerung
-
durch Organisation
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Dezentralisation und Dekonzentration
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Gegent. Tendenzen durch Mischfinanzierung und Politikverpflechtung
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innerhalb der Organisation
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Personalhoheit
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Dienstliche Weisungsgewalt
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Verwaltungsvorschriften und Rechtssätze
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Publizierung
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Interne Kontrollmaßnahmen
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über Informationsgewinnung
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durch Verwaltungsverfahrensrecht
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Förmliche und nichtförmliche Verwaltungsverfahren
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Mehrstufige Verwaltungsverfahren
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Zeitl. gegenständliche Aufteilung
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Übergreifende Planungen
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Präklusionswirkung
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durch Betroffenenbeteiligung
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Unmittelbare Betroffenheit
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Drittbetroffenheit
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Verbands-, Bürger- oder Gemeindebeteiligung
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über Rechtsschutz
4. Kooperation und Koordination
Koordination mehr als beziehungsloses Nebeneinander
und zufälliges Abgestimmtsein, weniger als völlige Harmonisierung,
Aufhebung der Eigenständigkeit und der Handlungfreiheit einzelner
Verwaltungseinheiten oder -träger.
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interministerielle Ausschüsse
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Abteilungsleiter-, Dezernenten-, Amtsleiterbesprechungen,
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Dienstbesprechungen (z.B. im Ministerium)
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(vertikal) Weisungen
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(horizontal) in Form von Anhörung
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Mitwirkung (Benehmen)
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Mitbestimmung
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Einvernehmen
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Gegenstromverfahren
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Amts- und Verwaltungshilfe
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fachliche Kooperation durch Wahrnehmung sich ergänzender
Aufgaben oder duch vereinbarte Übernahme einzelner Fachfunktionen
( horizontal oder vertikal)
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gemeinschaftliche Finanzierung von Aufgaben (z.B.
Projekten)
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Errichtung oder Betrieb gemeinsamer Einrichtungen
oder Unternehmen (z.B. Verkehrsunternehmen, ZVS, Gemeindeversicherungsanstalten,
Kommunale Versorgungs- und Entsorgungsbetriebe, interkommunale Zusammschlüsse/
Zweckverbände, informelle kommunale Arbeitsgemeinschaften)
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Austausch oder Abordnung von Personal
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gemeinsame Nutzung von Verwaltungsvermögen (
z.B. Gebäude, Telefonzentrale)
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Projekt- und Modellversuchsfinanzierung
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auf der Ebene der politischen Führung (Abstimmung
zwischen Parlament und Regierung)
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auf und zwischen den Ebenen unabhängiger Verwaltungseinheiten
( horizontal und vertikal)
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innerhalb grösserer Verwaltungseinheiten
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Problematik des Übergewichts der vertikalen
Koordinierung zwischen den Fachbehörden des Bundes und der Länder
("Versäulung der Verwaltung";"Vertikale Fachbruderschaft")
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Koordinierungsbedarf relativ gering: bei genauer
Kompetenz- und Aufgabenabgrenzung, bei Fehlen von Berührungspunkten,
bei rechtlich vorgeschriebenen Beteiligungs- und Mitwirkungsverfahren
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Koordinierungsbedarf relativ hoch: bei Querschnittsorientierung
der Aufgabe, identischem Nachfragerkreis (Koordination des Zeitplanes für
Kulturveranstaltungen), Informationsbedürfnis anderer öffentl.
Aufgabenträger, gemeinsames Interesse mehrerer öff. Aufgabenträger
an der Nutzung (z.B. EDV - Anlage)
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Chance besserer Ausnutzung vorhandener Ressourcen,
Vermeidung von Doppelarbeit (Abgrenzung zum abgestimmten Aufgabenvollzug)
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innerbehördliche Koordination
Organisationsmodelle aus der Betriebswirtschaftslehre:
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Lean-Management
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Harzburger Modell
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MbO (Management by Objectives)
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bürokratisches Führungsmodell
(erlaubt die Delegation von Verantwortung, lässt
aber jederzeitige Korrektur durch den Vorgesetzten zu; Koordination ist
Führungsaufgabe; Koordination durch nachgeordnete Stellen (Abteilung,
Amt, Sachbearb.) zwar zulässig , regelmässig nur über Beteiligung
oder bei Information des Vorgesetzten.)
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Informations- und Konsultationspflichten
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Vorlagepflichten, Genehmigungsvorbehalte, Pflicht
zur vorherigen Einholung von Weisungen
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(präventive Aufsichtsmaßnahmen)
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Beanstandung und Aufhebung von Maßnahmen, korrigierende
Anweisungen und Anordnungen (repressive Aufsichtsmaßnahmen)
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organisatorische Eingriffe
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(Auflösung von Organen, Bestellung von kommissarischen
Organen)
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Haushaltssperre
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5. Organisation
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Körperschaften
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Anstalten
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Stiftungen
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Allg. Organisationsprinzipien
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Überschaubarkeit der Verwaltung (Kontrollierbarkeit,
Transparenz)
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Optimale Betriebsgrösse/ Kostendegression, Spezialisierung
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Verknüpfung von Teileinheiten/ Koordinationserfordernis)
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Prinzipien vertikaler Organisation
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Unitarismus/Föderalismus
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Gliederg. in Verw.Ebenen
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Dezentralisation/ Dekonzentration
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Prinzip. horizontaler Organisation
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gleiche Größe oder Größendisparität
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angemessene Größe?
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Verflechtung (sozioökonomische Gegebenheiten)
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Fachlich orientierte Verwaltungsgliederung
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Verselbständigung von Vwbeh./Einheit der Verwaltung
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Organisationsrechtliche Begriffe
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Organisationsakte
Auf Errichtung, Änderung oder Umstrukturierung
einer Einrichtung gerichtet
Rechtsnatur unterschiedlich:
u.U. Gesetz erforderlich, vielfach aber auch auf Grund einer
innerorganisatorischen
Maßnahme möglich, z.B.Änderung der Ressortzuschnitte
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Organisationsgewalt
Befugnis zur generellen Errichtung, Änderung
etc. von Verwaltungseinrichtungen etc.;
Gesetzesvorbehalt, soweit
nicht durch die Exekutivgewalt gedeckt:
Im Verhältnis Bund-Länder:
jeder für seine Verwaltung;
im Verhältnis Exekutive-Parlament:
i.d.R. ausdrücklich bestimmt, z.B. Errichtung von
Oberbehörden.
davon zu unterscheiden
jedoch die Geschäftsleitungs- und Dienstgewalt
Verwaltungsreform - Geschichtlicher
Überblick
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Preussische Verwaltung
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Festigung des staatlichen Verwaltungsaufbaus (Staatliche
Domänenverwaltung, Kommissariate [Steuerbehörden])
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Verstaatlichung des früheren ständischen
Kreisdirektors, seit 1702 mit dem Titel Landrat
-
Zusammenfassung der Zentralbehörden zu einem
Generaldirektorium, mit kollegialer Organisation, aber ohne ausgebildete
Ressorts
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heutige Verwaltungsgliederung unter dem Eindruck
der franz. Revolution und den dortigen Reformen angelegt
Stein-Hardenberg'sche Reformen 1808-1825
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Verbindung gewachsener Verwaltungsstrukturen mit
Vorstellungen aus Frankreich
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Errichtung der 5 klassischen Ministerien (Inneres,
Finanzen,Krieg,Justiz, Äusseres)
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Oberpräsidenten, aber eigentliche Verwaltung
weiterhin in den Händen der Regierungspräsidenten ( 1815 10 Provinzen,
1934 12 Provinzen, 34 Reg.Bezirke)
Reichsverfassung 1871
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Reichskanzler mit wenigen Zentralbehörden (Post,
Marine, Auswärtiges), noch keine eigentlichen Ressorts, nur Vertreter
des RK
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seit Beginn des Jahrhunderts und verstärkt während
des 1. Weltkrieges : Ausbau der Reichsverwaltung
Weimarer Republik
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Föderale Struktur, keine durchgreifenden Reformen
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str. das Nebeneinander von Oberpräsidenten und
Regierungspräsidenten
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einige kommunale Reformen : Großberlin 1920,
Reorganisation des Ruhrgebietes durch Verringerung der Zahl der Landkreise
Drittes Reich
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Gesetz über Neuaufbau des Reiches vom 30.1.34
: Gleichschaltung der Länder
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Abschaffung der Länderparlamente
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Unterstellung des Landesregierungen unter die Reichsregierung,
Einsetzung von Reichsstatthaltern
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Vereinheitlichung des Behördenaufbaus
Bildung der Länder nach dem Zweiten Weltkrieg
Kommunale Gebietsreform 1966- 1976
Reduzierung der Zahl der Gemeinden i.S. von Verwaltungsgrundeinheiten
im Kreis von 24000 auf 3261
der Zahl der Kreise von 425 auf 235
der Zahl der kreisfreien Städte von 141
auf 92.
Nicht in allen Ländern wurden Einheitsgemeinden
eingeführt; teilweise wurden die Kleingemeinden als rechtliche und
politische Entscheidungsträger beibehalten, aber zu größeren
Einheiten zusammengefaßt (Verbandsgemeinden in RPf oder Verwaltungsgemeinschaften
in BW oder Bay), die dort die Verwaltungsgrundeinheiten in den Kreisen
bilden.
Reformbestrebungen auf Länderebene
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Art. 29 GG Neugliederungsauftrag
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Ernst-Kommission 1972
Reformbestrebungen auf Regionalebene
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Regierungsbezirke konnten durchweg in der kommunalen
Gebietsreform ihre Stellung behaupten, wurden z.T. sogar Träger der
Regionalplanung ( z.B. in NW., auch in Hessen; die in BW beschlossene Auflösung
der RegBez wurde nicht durchgeführt.)
Deutsche Wiedervereinigung 1993
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Bildung der Neuen Bundesländer
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In den Neuen Bundesländern einsetzende Kreis-
und Kommunalreformen
Verwaltungsmodernisierung in NRW
Stand 1999
Dokumente
sog. Eckpunktepapier
Erster Gesetz zur Modernisierung von Regierung
und Verwaltung in NRW (1.ModernG NRW)
Zweites Gesetz zur Modernisierung von Regierung
und Verwaltung in NRW, Referentenentwurf (RefE 2.ModernG NRW)
sog. Ellweingutachten im Auftrage der Landschaftsverbände
gemeinsames Positionspapier der Akademie für
Raumforschung und Landesplanung (ARL) , Landesarbeitsgemeinschaft NRW und
der Deutschen Akademie für Städtebau- und Landesplanung (DASL),
Landesgruppe NRW
www.moderne-verwaltung.nrw.de
Reformfelder nach dem Eckpunktepapier
Basis: Bestandsgarantie für
alle 396 Städte und Gemeinden
Binnenmodernisierung der Behörden
und Einrichtungen
Flächendeckende Entwicklung von Personenmanagement-
und Organisationsentwicklungskonzepten
Stärkung der Eigenveranwortung der Landesverwaltung
auf allen Ebenen
flächendeckender Einsatz betriebswirtschaftlicher
Steuerungsinstrumente
Zusammenfassung von Fach- und Ressourcenveranwortung
Einsatz von Kosten und Leistungsrechnungen
Outputorientierte Steuerung
Organisation eines flächendeckenden Qualitätsmanagements
"Benchmarking" und Leistungsvergleich
Aufbau behördenintern.Organsiationseinheiten
zur Optimierung der Behördensteuerung
Neue Aufsichtsmethoden und -funktionen im Verh.der
Verwaltungsebenen zueinander
Verstärkte Nutzung von IT (=Informationstechnik)
Vereinheitlichung des Beurteilungswesens
Modernisierung des Landespersonenvertretungs-Wesens
Mitwirkung bei Modernisierung des Dienst- und Besoldungswesen
auf Bundesebene
Für Schul- und Hochschulwesen:
Neuordnung der Schulaufsicht, der Lehrerbesoldung
etc.
Leistungsorientierte Besoldung
Einführung v.Lebensarbeitskonten
Überprüfung des Rechtsstatus von Lehrern
und
Hochschullehrern
Vereinfachung der Personalstruktur im Hochschulbereich
Optimierung des Verwaltungsaufbaus
Konzentration der Ministerialverwaltung auf Kernaufgabe
Reform der Mittelebene
Vier Modelle
Status quo Erhaltung BezReg und LandschVerbände
Statt BezReg zwei "Aufsichtszentren in Rld u.Westf.
gemischt staatlich-kommunale Regionalverw unter Auflösung
von BezReg + LandschVerb.
Reduzierung der Anzahl der BezReg unter Einglied
der unteren staatl.Verwbehörde in die verbleibenden BezReg bzw. Kreise/
kreisf.Städte
Übernahme von IBA- Prinzipien
integrierte statt sektorale Politik
Projekte statt Pläne
Prozess statt Strukturen
inform Strukturen statt formalisierter Kompetenzne
überzeugen statt anordnen
Neuordnung der bisher von den Landschaftsverbänden
wahrgenommenen Aufgaben
mehrere Modelle
wie bisher
wie bisher, aber ohne Straßenneubau
Aufgaben für Städte über 500.000 E
auf diese übertragen; landesweiter Zeckverband für Spezialaufgaben
Ersatz durch Bezirksverbände (bayrischer Prägung)
Zuordnung der Aufgaben für Regionale Strukturpolitik
und Regionalplanung nach Maßgabe der vorbez. Organisationsentscheidungen
betr. staatl.Mittelinstanz, kommunale Zweckverbände, KVR
Überprüfung des Fortbestandes von Landesoberbehörden
Überprüfung der Notwendigkeit des Erhaltes
und der Standorte staatlicher Sonderbehörden, u.a. Schul-, Berg, Eich-,
Agrarordnungs-, Bau- Ämter, KreispolBeh.
Einrichtung von Justizzentren
Überprüfung des bisherigen 3-stufigen Verwaltungsaufbaus
und von bis.Hierachiestufen
Unterstützung der Kommunen
in ihren Reformbemühungen
weitgehender Experimentierklauseln
Diskussion von Organisationsformen kommunaler Aufgabenerfüllung
Wegfall von staatlichen Weisungsrechten bei
bestimmten Pflichtaufg. nach Weisung
Pauschalierung oder jedenfalls stufenweise Pauschalierung
von Zuwendungen des Landes an Gemeinden
Stärkung interkommunaler Handlungsmöglichkeiten
interkommunaler Leistungsvergleich
Föderprojekt "New Public Management"
Raumplanungsrelevante Inhalte
des 1. ModernG NRW
Artikelgesetz
Erweiterung der Organsations und Handlungsmöglichkeiten
der Kommunen
Erhöhung des kommunalen Einflusses auf die Gebührengestaltung
Beschleunigung von Genehmigungsverfahren, sog. Sternverfahren
Verlagerung von ministerialen Aufsichtsbefugnissen
auf die Mittelinstanz
Änderung des Landesplanungsgesetzes mit Rücksicht
auf die Beseitigung der "dualen Verwaltungsspitze" in NRW, dh. Ermöglichung
der Mitwirkung der direkt gewählten Bürgermeister im Bezirksplanungsrat,
sowie von ehrenamtl. Bürgern und Ratsmitgliedern; ferner beratende
Mitw. von Kommunalvertretern im Sitzungen des BezPlanungsrates bzw. des
Braunkohlensausschusses (war bisher nur für die OStadtDir/OKD vorgesehen)
Raumplanungsrelevante Inhalte des
RefE 2.ModernG NRW
ebenfalls Artikelgesetz
Gesetz zur Eingliederung der Landesoberbeh. und unteren
Landesbeh. in die Staatlichen Regionaldirektionen
Gesetz zur Überleitung von bisher von den Landschaftsverbänden
wahrgenommenen Aufgaben im Bereich der Straßenbauverwaltung
Änderung der VO zur Durchf. des BFernstG
Änd des Nrw Ausf.G zum FlubereinigungsG
Änderung des LandesorganisationsG
Änderung des LandesplanungsG
Änderung zur VO zur Durchf. des BauGB
Änderung der LandschaftsverbandsO
Gesetze zur Regelung personal- und vermögensr.Folgen
der Verlagerung von Aufgaben der Landschaftsverbände auf andere Träger
Gesetz über die Auflösung des Kommunalverandes
Ruhr
Gesetz über die Errichtung eines Verbandes Agentur
Ruhr
Verwaltungsaufbau
in Bund und Ländern
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Bund und Länder, aber auch Gemeinden
und Landkreise und die Regionale Selbstverwaltung (Landschaftsverbände)
führen ihre eigene Verwaltung, einschließlich etwaiger nachgeordneter
Behörden.
Gestufter Behördenaufbau
Der Bundesminster des Inneren
Der Minster... (Land)
Das Bundes Kartellamt
Das Landesamt für Besoldung und Versorgung
Landesarbeitsamt (Bundesbehörde!)
Der Regierungspräsident
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Der Behördenaufbau unterliegt Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten;
es müssen nicht alle Behördenstufen vorhanden sein
-
Unterscheidung zwischen allgemeinen (ressortübergreifenden
Mittel- und Unterbehörden) und Sonderbehörden
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Neben den Behörden können selbständige
Personen des öffentlichen Rechts (Anstalten, Stiftungen, Körperschaften
d.ö.R.) stehen.
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Insbes. bei öffentlichen Unternehmen und wissenschaftl.
und kulturellen Einrichtungen
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Deren Spitze kann durchaus den Rang einer Oberbehörde
haben und über einen Verwaltungsunterbau verfügen können
(z.B. BfA mit Landesarbeitsämtern und Arbeitsämtern, Bundesbank
mit LZB's und Filialen; für die Länder keine entspr. Beisp.)
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LK und Gemeinden stellen nur jeweils eine einzige
Verwaltungsbehörde dar, daneben aber juristische Personen des öffent.
oder privaten Rechts, z.B. Sparkassen, Stadtwerke GmbH
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Flächenstaaten mit Mittelinstanz
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Flächenstaaten ohne Mittelinstanz (SH, Saarl.)
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Stadtstaaten
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Raumplanerische Bedeutung von Behördenstandorten
Art. 28 Abs.2 GG " Den Gemeinden
muß das Recht gewährleistet
sein...
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Hoheitsrechte (Finanz-, Planungs-,Organisations,Satzungs-,
Personalhoheit)
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Institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung
keine Garantie des Fortbestandes der einzelnen
Gemeinde es muß nur überhaupt kommunale Aufgabenträger
geben
d.h. Zulässigkeit der kommunalen Neugliederung
durch Gesetz, jedoch Anhörung
und Wahrung der Verhältnismäßigkeit
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Subjektive Abwehrrechte
Verfassungsbeschwerde möglich, jedoch kein
Grundrechtsschutz
..alle
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen
der
Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln."
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Allzuständigkeit der Gemeinde
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Eigenverantwortliche Regelung, d.h. frei von staatl.
Zweckmäßigkeitserwägungen
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Bindung an die staatlichen Gesetze
Organe der Gemeinde
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Rat
zuständig u.a. für:
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Satzungen
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Haushaltsplan
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wirtschaftl.Unternehmen
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Einrichtung und Besetzung der Ausschüsse
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Ratsausschüsse (beratende und beschließende)
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Verwaltung (Hauptverwaltungsbeamter: Bürgermeister/Stadtdirektor)
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Geschäfte der lfd.Verwaltung
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Vorbereitung und Ausführung der Ratsbeschlüsse
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Geschäftsleitungs- und Dienstgewalt über
die Bediensteten
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rechtsgeschäftliche Außenvertretung
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behördliche Untergliederung in Dezernate und
Ämter
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Bezirksverfassung
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Organleihe
Landrat / Oberkreisdirektor / ausnahmsweise auch
Oberbürgermeister als untere staatliche
Verwaltungsbehörde
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