Prof.Dr.jur. David, FG RGL, FB RP, Universität Dortmund

Grundlagen des Umwelt-, Planungs- und Baurechts II (Fachplanungsrecht)

Teil IV Abfallplanungsrecht / Abfallwirtschaftsrecht

Gliederungsübersichten, Problemaufrisse, Beispielsfälle, Dokumente, Literatur-, Gesetzes und Rechtsprechungsverweise

(Die Vorlesung wendet sich an Studierende des Studiengangs Raumplanung. Sie erspart nicht eigenes Studium, insbesondere einschlägiger Literatur, Rechtsvorschriften und Verwaltungs- und Gerichtsdokumente. Sie hat einen einführenden Übersichtscharakter, der die Integration der rechtlichen Rahmenbedingungen in planerische Zusammenhänge, wie sie sich zu anderen Studienfächern und in der Planungspraxis finden ermöglichen soll. Es wird deshalb mit Gliederungsübersichten gearbeite , mit deren Hilfe der Vorlesungsstoff behandelt wird, der zudem an Hand von Beispielen aus der raumplanerischen Praxis erläutert wird. Die Vorlesung ist querschnittsorientiert, d.h. versucht rechtliche Probleme im Zusammenhang zu den berührten fachlichen Aspekte zu behandeln und dabei auch die verschiedenen berührten rechtlichen Materien miteinander zu verknüpfen, um die Studierende auf die künftig von ihnen als Raumplanern zu erbringenden Integrationsleistung vorzubereiten.)

Rechtsgrundlagen

Regelungsebenen

Die verschiedenen "Regime"

Abfallbegriff

Beteiligte

Grenzen kommunaler Rechte und Pflichten

Ordnung und Planung der Abfallbeseitigung und der Zulassung von Anlagen

Grundsätze der Kreislaufwirtschaft § 4 Abs. 1

Abgrenzung stoffliche / energetische Verwertung

Abgrenzung Verwertung / Beseitigung

Ausgestaltung der Nachweispflicht f.d. Betriebe

Untergesetzliche Regelwerke

Anforderungen an Unternehmen der Entsorgungswirtschaft

1. Rechtsgrundlagen
Die Abfallbeseitigung ist nach Art. 74 Abs.1 Nr. 24 Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes. Der Bund hat indes von dieser Gesetzgebungskompetenz keinen abschließenden Gebrauch gemacht. Die Abfallgesetzgebung des Bundes läßt den Ländern ausdrücklich Gesetzgebungsfreiräume.
Das maßgebliche Bundesgesetz ist das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz vom (KrW-/AbfG) vom 27.9.1994 (BGBI.I. S. 2705, geänd. durch G.v.12.9.96 BGBI.I. S. 1354 und in Kraft getreten am 7.10.96.
(alle im folgenden zitierten §§ ohne Gesetzesangabe sind solche des KrW-/AbfG)
In NRW gilt seit dem 1.1.99 ein an das KrW-/AbfG angepaßtes Landesabfallgesetz NW vom 18.12.1998 (GV NW v.10.12.1998, Nr. 48, S. 666f)

2. Regelungsebenen
Insgesamt sind jedoch 4 Regelungsebenen zu unterscheiden

Internationale und Europäische Ebene

Bundesebene

Länderebene

Satzungsrechts-Ebene (kommunal)

Abfallrahmenrichtlinie 91/156/EWG v. 18.3.91 (ABl EG L.78 S. 32) (Änderung der Vorgänger RL 75/442/EWG)

RL über gefährliche Abfälle 94/31/EG v. 27.6.94 (ABl EG L.168, S. 28) (Änderung RL 91/689/EWG)

European Waste Catalogue - EWC

AbfallverbringungsVO EWG 259/93

(Umsetzung der Cairo Guide Lines über "Environmentally Sound Management of Harzardous Waste und des Basler Abkommens v. 22.3.89)

(Bundes-) Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ( KrW- / AbfG)

z.B. (Landes-) Abfallgesetz für das Land NRW (LandesabfallG-LAbfG)

Satzungsrecht der entsorgungspflichtigen Kommunalkörperschaften

3. Die verschiedenen "Regime"

abfallrechtliches Regime

immissionsschutzrechtliches Regime

atomrechtliches Regime

Abgrenzung zum Anwendungsbereich des Bodenschutzrechts

4. Abfallbegriff
Abfallbegriff in § 3 KrW-/AbfG:

bewegliche Sache

deren sich der Besitzer

entledigt

entledigen will oder

entledigen muß.

(Entledigungsbegriff)

Unterscheidungen von Abfällen

zur Verwertung

zur Beseitigung, d.h. die nicht verwertet werden.

frühere Unterscheidungen:

Abfall-Begriff § 1 Abs.1 AbfG a.R:

bewegliche Sache, deren sich der Besitzer entledigen will oder deren
geordnete Entsorgung zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit,
insbesondere zum Schutz der Umwelt, erforderlich ist

rechtlich bedeutsam ist die Abgrenzung von Rest-Stoffen und Wirtschaftsgütern

Abfallentsorgung:

Abfallverwertung (stoffliche und energetische Abfallverwertung von Rückständen: Sekundärrohstoffe zur stofflichen oder zur energetischen Verwertung)
und Ablagern von Abfällen ( sonstige Entsorgung)

früher: subj., obj., fiktiver Abfallbegriff

Aspekt: "Entsorgung zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit, insbes. zum Schutz der Umwelt erforderlich" heute einbezogen in den Aspekt "Besitzer muß sich entledigen"

EG: Abfälle zur Verwertung und Abfälle zur Beseitigung

Beachte: Eine Reihe von Bereichen ist von der Anwendung des Abfallrechts ausgeschlossen, z.B. Bergrecht, Atomrecht, Gewässereinleitungen, PflanzenschutzR, Bodenschutz etc.

Einbezogen in das AbfG NW ist allerdings der Altlastenbereich, vgl. §§ 28 ff. AbfG NW, d.h. die Erhebung von Altlastenverdachtsflächen, Führung von Katastern und Dateien, Verpflichtung zur Weitergabe von diesbez. Erkenntnissen an andere Behörden:

Altlasten-Verdachtsflächen sind:

Altablagerungen, z.B. stillgelegte Abfallanlagen

Altstandorte, z.B. Industrie- und Gewerbegrundstücke, auf denen mit umweltgefährdeten Stoffen umgegangen worden ist,
stets unter der Voraussetzung, daß ein hinreichender Verdacht besteht, daß von diesen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgeht oder künftig ausgehen könnte.

5. Beteiligte

5.1 Behördenaufbau

Abfallwirtschaftsbehörden sind nach §34 LAbfG NW:

MURL als Oberste Abfallwirtschaftsbehörde
Bez.Reg als Obere Abfallwirtschaftsbehörde
Landkreise und kreisfreie Städte als Untere Abfallwirtschaftsbehörde
daneben weitere Behörden zuständig: Bergbehörde, Gewerbeaufsicht z.B. für die Reststoffüberwachung, ferner Landesämter..

Selbstüberwachungsprinzip
Möglichkeit der Kostenauferlegung für Überwachungstätigkeit
Prinzipiell ist die obere Abfallwirtschaftsbehörde (Bez.Reg.) zuständig
für Abfallanlagen, die nach §4 BImschG genehmigungspflichtig sind, ist die Immissionschutzbehörde zuständig

Landesumweltamt als zentrale Stelle, §39 LAbfG NW zur Sammlung von Daten, Tatsachen, Erkenntnissen aus der Überwachung von nachweispflichtigen Abfällen etc.

5.2 Aufgaben und Stellung der öffentlichen und privaten Entsorgungsträger

Die dem alten Recht zu Grunde liegende Vorstellung, wonach entsorgungsverpflichtet die nach Landesrecht zuständigen öffentlichen Körperschaften sind, knüpft der Rechtsbegriff der Entsorgungsträgerschaft primär an die Erzeugung und den Besitz von Abfällen an, d.h. es wird die Selbstentsorgung und die Selbstorganisation der Entsorgung seitens der Wirtschaft in den Vordergrund gerückt, vgl. §5 KrW-/AbfG. Es stehen dementsprechend private und öffentliche Entsorgungsträger nebeneinander.

nach Landesrecht zuständige Körperschaften

das sind in NW grundsätzlich die kreisfreien Städte und Landkreise §5 Abs.1 LAbfG NW

betrifft Einsammeln und Befördern von Abfällen
Maßnahmen zur Verwertung und Vermeidung
Standortfindung
Planung, Errichtung und Betrieb der gebietsnotwendigen Entsorgungsanlagen

die kreisangehörigen Gemeinden §5 Abs.6 LAbfG NW
aber u.U. weiterhin zuständig sein für das Einsammeln und Befördern

(gewerbl.) Abfallbesitzer,

soweit deren Abfall nicht mit dem Haushaltsabfall entsorgt werden kann und die deshalb von der Siedlungsabfallentsorgung ausgeschlossen sind. Dieser kann Dritte mit der Entsorgung beauftragen

Bildung von Abfallentsorgungsverbänden §6 AbfG NW
Möglichkeit die Entsorgungspflichten auf andere öffentlichen Körperschaften zu übertragen
zu unterscheiden von der Entsorgungsverpflichtung ist die Inhaberschaft einer Abfallentsorgungsanlage. Ein solcher Inhaber kann aber zur Gestattung der Mitbenutzung verpflichtet werden.
zu den Aufgaben der Entsorgungsträger gehört die Aufstellung von kommunalen Abfallentsorgungskonzepten (betrifft nur die öffentlich - rechtlichen Entsorgungsträger) s.u. 7.3 und von Abfallbilanzen, vgl. §§5a, 5c LAbfG NW;

6. Grenzen kommunaler Rechte und Pflichten

tendenziell Verantwortungsbereich der öff. Hd. zugunsten der Privatwirtschaft erweitert durch Verlagerung der Entsorgungsverpflichtung auf den Abfallbes./-erzeuger( s.o.5)

Einfluß auf die Entsorgungsstrukturen, z.B. durch Bildung von Entsorgungsverbänden der Wirtschaft mit Planungsunsicherheit für die Kommunen

6.1 Andienungspflichten

strittig, Regelungsreichweite der Bundesregelung und ob die Länder überhaupt noch Regelungsspielräume haben

6.2 Überlassungspflichten

korrespondierende Überlassungspflicht und kommunale Entsorgungspflicht entsprechen sich nicht unbedingt:
- Eigenverwertung von Abfällen aus Privathaushalten
- Eigenverwertung gewerblicher Abfälle
strittig, ob eigenen Anlagen auch solche sind, an denen der Abf. Erzeuger nur Gesellschaftsanteil besitzt
maßgebl.Regelungen der Entsorgungsträger durch Satzung, § 9 LAbfG NW, u.a.

wann Abfälle als angefallen gelten

welche Abfälle getrennt zu halten sind

zu welchem Zeitpunkt und an welchem Ort Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen sind

Erhebung von Nutzungsgebühren auf der Grundlage des Kommunalabgabenrechts

zu tragen sind auch die Beratungskosten

Kosten für die Abfalltrennung

Kosten für die Einsammlung verbotswidrig abgelagerter Abfälle

Rücklagen für künftige Nachsorge und die Nachsorge für stillgelegte Abfallentsorgungsanlagen

Lizenzentgelt an Abfallentsorgungs- und Altsanierungsverbände

6.3 Abkehr vom Konzept der Trennung privatwirtschaftlichen Produzierens und öffentlichen Entsorgens

7. Ordnung und Planung der Abfallbeseitigung und der Zulassung von Anlagen

7.1 Ordnung der Beseitigung:

grundsätzlich nur in dafür zugelassenen Anlagen
auch in anderen Zwecken dienenden Anlagen, wenn BImschG genehmigt
in Anlagen, die als unbedeutend keinen BImschG bedürfen, sofern in VO oder VwVerfVorschriften nichts Abweichendes

7.2 Abfallwirtschaftsplanung § 29

Vorgängervorschrift war der §6 AbfG a.F. betr. Abfallentsorgungsplanung. Darin war u.a. die planerische Ausweisung geeigneter Anlagestandorte gefordert. Das hat in der Vergangenheit die Abfallentsorgungsplanung erschwert. Seitens der Länder war gefordert worden, sich auf die Ausweisung des Bedarfs zu beschränken. Dem wurde jedoch nicht entsprochen

Abfallwirtschaftspläne (§16 LAbfG NW):

stellen dar :

(Darstellung geringere Rechtswirkung als Ausweisung)

die Ziele der Abfallverwertung und -vermeidung
die zur Sicherung der Inlandsbeseitigung erforderlichen Abfallbeseitigungsanlagen

weisen aus

zugelassene Abfallbeseitigungspläne
geeignete Flächen für Deponien (Abf. bes. anl. zur Endlagerung) und sonst. Abf. bes. anl.

können bestimmen

welcher Entsorgungsträger vorgesehen ist und welcher Anl. sich die Ents.Pflichtigen zu bedienen haben.

Zeithorizont: 10 Jahre
Eignung einer Fläche als Deponiefläche dann, wenn Lage, Größe und Beschaffenheit im Hinblick auf die Nutzung konform mit den abfallplan. Zielsetzungen und Belange des Wohls der Allgemeinheit nicht offensichtlich entgegenstehen.

Abfallwirtschaftspläne sind erstmalig zum 31.12.99 zu erstellen und dann alle 5 Jahre fortzuschreiben.
Planungspflicht der Länder besteht gegenüber dem Bund.
Abfallwirtschaftspläne sind Fachpläne, z.T. werden sie auch landesrechtlich als Fachpläne i.S. des jeweiligen Landesplanungsrechts bezeichnet.
Rechtsnatur durchweg Richtliniencharakter; durch Verbindlichkeitserklärung u.U. Verbindlichkeit gegenüber bestimmten Adressaten.
Durch ihre Wirkung als Zulassungsvoraussetzung für Planfeststellungen etwa von Deponien (verbindl. Planausweisungen dürfen nicht entgegenstehen) u.U. nachbarschützend und durch Normenkontrolle angreifbar.
Wirkungen z.B. in Baugenehmigungsverfahren als raumordn. Zielwirkung (§35 BauGB)

Abfallwirtschaftspläne:

überörtlich

zuständig ist die obere Abfallwirtschaftsbehörde
Gemeinden bzw. deren Entsorgungsträger sind zu beteiligen, jedoch ist keine Einvernehmen oder Benehmen erforderlich
str. ist, inwieweit vorhandene (örtliche) Entsorgungskonzepte verbindlich zu berücksichtigen sind, d.h. ob das Land durch die Regelung der Abfallwirtschaftspläne die Rechtsstellung der Gemeinden ausgehöhlt hat
verbindlich hinzunehmen sind aber wohl Kooperationsabreden von Gemeinden
alte Abfallentsorgungspläne gelten bis auf weiteres als Abfallwirtschaftspläne weiter
durch Verbindlicherklärung können u.a. Anschluß- und Benutzungszwang verbindlich für bestimmte oder alle Abfallbeseitigungsanlagen angeordnet werden
Verbindlicherklärung kann durch die oberste (RVO) oder durch die obere Abfallwirtschaftsbehörde (ordnungsbeh. Verordnung) erfolgen
Abfallwirtschaftspläne sind behördliche Richtlinien für abfallfachliche Entscheidungen
strittig, wieweit die Verbinderklärung geht

die Regelung des Bundesrecht ist insoweit verbindlich, auch wenn die alte Rechtslage unbestimmter und damit weiter war
Verbindlichkeit jedenfalls nur für die Entsorgungsverpflichteten (betr. welche Anlage sie bedienen müssen) und nur für die Abfälle zur Beseitigung; Adressat ist nicht der Anlagenbetreiber
str., inwieweit dadurch Einzugsgebiete vorgeschrieben werden; jedenfalls soll Transport von Abfall über die Grenzen hinweg eingeschränkt werden

Rahmenrichtlinien für bestimmte Abfallarten

Exkurs:

Abfallkategorien

Siedlungsabfälle
Industrie/ Gewerbeabfälle mit eingeschränktem Gefährdungspotential
Sonderabf. A (toxische Sonderabfälle, reglm. Deponiekl. 5 od.6.)
Sonderabf. B (geringer Toxität als A)
Sonderabf. C Industrielle Massenabfälle mit sehr geringen Anteilen problematischer Inhaltsstoffe ( nachweispflichtig)

7.3. Abfallwirtschaftskonzept (s. auch o. 5.2.)

Abfallwirtschaftskonzepte sind von den entsorgungspflichtigen Körperschaften aufzustellen.
Die rechtliche Bedeutung besteht im wesentlich in der Selbstbindung.

Abfallkonzepte haben die im Gebiet anfallenden und überlassenen Abfälle zum Gegenstand.
Sie haben Angaben über Art, Menge und Verbleib, getrennt nach Hausmüll, Sperrmüll und Gewerbeabfall, sowie über flächendeckende getrennte Erfassung von bio-genen Abfällen zu enthalten.
Angaben über notwendige Kooperationen mit anderen Entsorgungsträgern
Vorgaben der Abfallwirtschaftspläne sind zu berücksichtigen
Fortschreibung in 5 Jahresabständen
Spezifizierung durch Verwaltungsvorschrift in NRW bzgl. Mindestinhalt und einzuhaltendem Zeithorizont für die Aufstellung

Problematik nicht ausgelasteter Abfallbeseitigungsanlagen:

Gefahr von Abfallimporten aus Nachbarbundesländern
Drohender Gebührenanstieg wegen Unterauslastung

Vermeidung von Abfallimporten möglich über Einzugsgebietsbeschränkungen
Mangelnde Wirtschaftlichkeit kein überörtlicher Planungsaspekt, wohl aber der Transport von Fremdabfällen zum Zwecke der Auslastung
überörtlich ist auch u.U. die Durchsetzung thermischer Vorbehandlung

EU-Vergaberechtliche Probleme bei Ausschließlichkeitsregelungen, jedoch wohl über Verbindlichkeitserklärung von Abfallwirtschaftsplänen zu überwinden.

7.4 Zulassung von Anlagen

Genehmigung nach dem BImschG, §31 Abs.1 KrW/AbfG

Ablösung der Regelung des §7 AbfG, nach der grundsätzlichen Planfeststellung von Entsorgungsanlagen erforderlich
Zur Vermeidung fehlerhafter Abwägungen soll dem Antragsteller ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung eingeräumt werden. Vorteilhaft auch die Möglichkeit der Teilgenehmigung von Anlagen. Allerdings Ausschaltung der Naturschutzverbände aus dem Anhörungsverfahren
Steigerung der Verantwortung der Abfallerzeuger und -besitzer für die Beseitigung. Teilrückzug des Staates aus der Verantwortung.
Eignung der Planfeststellung eher für Infrastrukturvorhaben mit offenerer Entscheidungsstruktur.
Enteignungs - Vorwirkung (Planfeststellung) bei Vorhaben nicht notwendig, bei denen die Betreiber die Verfügung über das Standortgrundstück anderweitig sicherstellen.
Genehmigung bietet Planungs- und Investitionsschutz; Bestandsschutz, allerdings u.U. Widerufsvorbehalt

Für das Genehmigungsverfahren gelten die

immisionsschutzrechtlichen Grundpflichten ( §5 BImschG)

Schutzpflicht ("ordnungsgemäß", " schadlos")
Vorsorgepflicht
Vermeidungs- und Entsorgungspflicht
sonstige, z.B. Abwärmenutzung
in RVO niedergelegte Pflichten (vgl. auch §9 KrW/AbfG)

für Deponien: weiterhin Planfeststellung (§ 31 Abs.2 KrW/AbfG) + UVP, vgl. auch § 21 LAbfG NW

8. Grundsätze der Kreislaufwirtschaft § 4 Abs. 1

Vermeidung von stofflicher und energetischer Verwertung

9. Abgrenzung stoffliche / energetische Verwertung

stoffliche Verwertung: als Sekundärrohstoff oder für den ursprünglichen oder anderen Zweck, jedoch nicht Verbrennung

dafür: reicht potentielle Verwendbarkeit

10. Abgrenzung Verwertung/Beseitigung

Unterschiede ergeben sich landesrechtlich wegen der an die Beseitigung, nicht die Verwertung geknüpften Abgabepflichten:

Kriterium: im Vordergrund muß die Verwertung, nicht die Beseitigung des Stoffpotentials stehen

11. Ausgestaltung der Nachweispflicht f.d. Betriebe:

Grundsätzlich.: Nachweispflicht, jedoch ausnahmsweise. Befreiung

u.U. vereinfachte Nachweispflicht, wenn Abfallkonzepte und Abfallbilanzen vorgelegt werden können, z.B. konzernintern
strittig., inwieweit Nachweispflicht dann überhaupt entfällt

12. Untergesetzliche Regelwerke

Nutzung von Vorgaben des Europ. Abfallrechts

verschiedene RVO in Beratung

13. Anforderungen an Unternehmen der Entsorgungswirtschaft

Abfallplanung in NW

I. Vorgaben

Rahmenkonzept zur Planung von Sonderabfallentsorgungsanlagen

(Leitlinie der Landesregierung, an der sich die Standortplanung der Bezirksregierungen künftig zu orientieren hat.)

Konzeptionelle Überlegungen der Bezirksregierungen

II. Abfallwirtschaftsplan , § 29 KrW-/AbfG i.V. mit §§ 16 ff. LAbfG

(Abfallentsorgungspläne alten Rechts)

Entweder vorab oder parallel zur Durchführung eines Standortplanungsvorverfahrens

III. Standorterkundung

Eingehende Voruntersuchung unter Beteiligung einschlägiger Fachbehörden, insb. LWA, StAWA, GLA, i.d.R. im Auftrag des Regierungspräsidenten
Auswertung, Erarbeitung eines Planungsvorschlages an den Bezirksplanungsrat, gegebenenfalls dessen Beschlußfassung über das weitere Verfahren)

IV. Raumordnungsverfahren mit UVP (1. Stufe, integriert)

Einleitung von Amts wegen oder auf Antrag (§6a ROG, 23a ff. LPlG, UVG NW)
Durchführung durch Bezirksplanungsbehörde, unter Öffentlichkeitsbeteiligung entspr. §6a ROG
Übernahme des ROV-Ergebnisses in den GEP
Genehmigung der GEP-Änderung durch die Landesplanungsbehörde

V. Gründung eines Trägers für die Abfallbeseitigung und Erarbeitung von Planungsunterlagen für das nachfolgende Planfeststellungsverfahren durch diesen.

VI. Planfeststellungsverfahren / Genehmigung nach BImschG (nach Verwaltungsverfahrensgesetz)

V. Einreichung der Antragsunterlagen (zugl. Für die anlagenbezogene UVP) beim Regierungspräsidenten (Dez. 54)

Prüfung der Unterlagen auf Vollständigkeit

Anhörungsverfahren (RP oder LOBA)

Behördenverfahren

Planoffenlegung

Erörterungstermin für die Einwender

Auswertung und Abwägung durch die planfeststellende Behörde- Planfeststellungsbeschluß (§74, 75 VwVerfG) durch RegPräs (sofern LOBA im Einvernehmen mit dem RegPräs)


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