Prof.Dr.jur.
David, FG RGL, FB RP, Universität Dortmund
Grundlagen des Umwelt-, Planungs- und Baurechts II (Fachplanungsrecht)
Teil IV Abfallplanungsrecht / Abfallwirtschaftsrecht
Gliederungsübersichten, Problemaufrisse, Beispielsfälle,
Dokumente, Literatur-, Gesetzes und Rechtsprechungsverweise
(Die Vorlesung wendet sich an Studierende des Studiengangs Raumplanung.
Sie erspart nicht eigenes Studium, insbesondere einschlägiger Literatur,
Rechtsvorschriften und Verwaltungs- und Gerichtsdokumente. Sie hat einen
einführenden Übersichtscharakter, der die Integration der rechtlichen
Rahmenbedingungen in planerische Zusammenhänge, wie sie sich zu anderen
Studienfächern und in der Planungspraxis finden ermöglichen soll.
Es wird deshalb mit Gliederungsübersichten gearbeite , mit deren Hilfe
der Vorlesungsstoff behandelt wird, der zudem an Hand von Beispielen aus
der raumplanerischen Praxis erläutert wird. Die Vorlesung ist querschnittsorientiert,
d.h. versucht rechtliche Probleme im Zusammenhang zu den berührten
fachlichen Aspekte zu behandeln und dabei auch die verschiedenen berührten
rechtlichen Materien miteinander zu verknüpfen, um die Studierende
auf die künftig von ihnen als Raumplanern zu erbringenden Integrationsleistung
vorzubereiten.)
1. Rechtsgrundlagen
Die Abfallbeseitigung ist nach Art. 74 Abs.1 Nr. 24 Gegenstand der
konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes. Der Bund hat indes von
dieser Gesetzgebungskompetenz keinen abschließenden Gebrauch gemacht.
Die Abfallgesetzgebung des Bundes läßt den Ländern ausdrücklich
Gesetzgebungsfreiräume.
Das maßgebliche Bundesgesetz ist das Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz vom (KrW-/AbfG) vom 27.9.1994 (BGBI.I. S. 2705, geänd.
durch G.v.12.9.96 BGBI.I. S. 1354 und in Kraft getreten am 7.10.96.
(alle im folgenden zitierten §§ ohne Gesetzesangabe
sind solche des KrW-/AbfG)
In NRW gilt seit dem 1.1.99 ein an das KrW-/AbfG angepaßtes Landesabfallgesetz
NW vom 18.12.1998 (GV NW v.10.12.1998, Nr. 48, S. 666f)
2. Regelungsebenen
Insgesamt sind jedoch 4 Regelungsebenen zu unterscheiden
-
Internationale und Europäische Ebene
-
Bundesebene
-
Länderebene
-
Satzungsrechts-Ebene (kommunal)
-
Abfallrahmenrichtlinie 91/156/EWG v. 18.3.91 (ABl EG L.78
S. 32) (Änderung der Vorgänger RL 75/442/EWG)
-
RL über gefährliche Abfälle 94/31/EG v. 27.6.94
(ABl EG L.168, S. 28) (Änderung RL 91/689/EWG)
-
European Waste Catalogue - EWC
-
AbfallverbringungsVO EWG 259/93
-
(Umsetzung der Cairo Guide Lines über "Environmentally
Sound Management of Harzardous Waste und des Basler Abkommens v. 22.3.89)
-
(Bundes-) Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft
und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen
(Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ( KrW- / AbfG)
-
z.B. (Landes-) Abfallgesetz für das Land NRW (LandesabfallG-LAbfG)
-
Satzungsrecht der entsorgungspflichtigen Kommunalkörperschaften
3. Die verschiedenen "Regime"
-
abfallrechtliches Regime
-
immissionsschutzrechtliches Regime
-
atomrechtliches Regime
-
Abgrenzung zum Anwendungsbereich des Bodenschutzrechts
4. Abfallbegriff
Abfallbegriff in § 3 KrW-/AbfG:
-
bewegliche Sache
-
deren sich der Besitzer
-
entledigt
-
entledigen will oder
-
entledigen muß.
(Entledigungsbegriff)
Unterscheidungen von Abfällen
-
zur Verwertung
-
zur Beseitigung, d.h. die nicht verwertet werden.
frühere Unterscheidungen:
-
Abfall-Begriff § 1 Abs.1 AbfG a.R:
bewegliche Sache, deren sich der Besitzer entledigen will oder deren
geordnete Entsorgung zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit,
insbesondere zum Schutz der Umwelt, erforderlich ist
rechtlich bedeutsam ist die Abgrenzung von Rest-Stoffen und Wirtschaftsgütern
Abfallentsorgung:
Abfallverwertung (stoffliche und energetische Abfallverwertung
von Rückständen: Sekundärrohstoffe zur stofflichen
oder zur energetischen Verwertung)
und Ablagern von Abfällen ( sonstige Entsorgung)
früher: subj., obj., fiktiver Abfallbegriff
Aspekt: "Entsorgung zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit,
insbes. zum Schutz der Umwelt erforderlich" heute einbezogen in den Aspekt
"Besitzer muß sich entledigen"
EG: Abfälle zur Verwertung und Abfälle zur Beseitigung
Beachte: Eine Reihe von Bereichen ist von der Anwendung des Abfallrechts
ausgeschlossen, z.B. Bergrecht, Atomrecht, Gewässereinleitungen, PflanzenschutzR,
Bodenschutz etc.
Einbezogen in das AbfG NW ist allerdings der Altlastenbereich, vgl.
§§ 28 ff. AbfG NW, d.h. die Erhebung von Altlastenverdachtsflächen,
Führung von Katastern und Dateien, Verpflichtung zur Weitergabe von
diesbez. Erkenntnissen an andere Behörden:
Altlasten-Verdachtsflächen sind:
-
Altablagerungen, z.B. stillgelegte Abfallanlagen
-
Altstandorte, z.B. Industrie- und Gewerbegrundstücke, auf denen
mit umweltgefährdeten Stoffen umgegangen worden ist,
-
stets unter der Voraussetzung, daß ein hinreichender Verdacht besteht,
daß von diesen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit
und Ordnung ausgeht oder künftig ausgehen könnte.
5. Beteiligte
5.1 Behördenaufbau
Abfallwirtschaftsbehörden sind nach §34 LAbfG NW:
-
MURL als Oberste Abfallwirtschaftsbehörde
-
Bez.Reg als Obere Abfallwirtschaftsbehörde
-
Landkreise und kreisfreie Städte als Untere Abfallwirtschaftsbehörde
-
daneben weitere Behörden zuständig: Bergbehörde, Gewerbeaufsicht
z.B. für die Reststoffüberwachung, ferner Landesämter..
-
Selbstüberwachungsprinzip
-
Möglichkeit der Kostenauferlegung für Überwachungstätigkeit
-
Prinzipiell ist die obere Abfallwirtschaftsbehörde (Bez.Reg.) zuständig
-
für Abfallanlagen, die nach §4 BImschG genehmigungspflichtig
sind, ist die Immissionschutzbehörde zuständig
-
Landesumweltamt als zentrale Stelle, §39 LAbfG NW zur Sammlung
von Daten, Tatsachen, Erkenntnissen aus der Überwachung von nachweispflichtigen
Abfällen etc.
5.2 Aufgaben und Stellung der öffentlichen und privaten Entsorgungsträger
Die dem alten Recht zu Grunde liegende Vorstellung, wonach entsorgungsverpflichtet
die nach Landesrecht zuständigen öffentlichen Körperschaften
sind, knüpft der Rechtsbegriff der Entsorgungsträgerschaft primär
an die Erzeugung und den Besitz von Abfällen an, d.h. es wird die
Selbstentsorgung und die Selbstorganisation der Entsorgung seitens der
Wirtschaft in den Vordergrund gerückt, vgl. §5 KrW-/AbfG. Es
stehen dementsprechend private und öffentliche Entsorgungsträger
nebeneinander.
-
nach Landesrecht zuständige Körperschaften
-
das sind in NW grundsätzlich die kreisfreien Städte und Landkreise
§5 Abs.1 LAbfG NW
-
betrifft Einsammeln und Befördern von Abfällen
-
Maßnahmen zur Verwertung und Vermeidung
-
Standortfindung
-
Planung, Errichtung und Betrieb der gebietsnotwendigen Entsorgungsanlagen
-
die kreisangehörigen Gemeinden §5 Abs.6 LAbfG NW
-
aber u.U. weiterhin zuständig sein für das Einsammeln und Befördern
-
(gewerbl.) Abfallbesitzer,
-
soweit deren Abfall nicht mit dem Haushaltsabfall entsorgt werden kann
und die deshalb von der Siedlungsabfallentsorgung ausgeschlossen sind.
Dieser kann Dritte mit der Entsorgung beauftragen
-
Bildung von Abfallentsorgungsverbänden §6 AbfG NW
-
Möglichkeit die Entsorgungspflichten auf andere öffentlichen
Körperschaften zu übertragen
-
zu unterscheiden von der Entsorgungsverpflichtung ist die Inhaberschaft
einer Abfallentsorgungsanlage. Ein solcher Inhaber kann aber zur Gestattung
der Mitbenutzung verpflichtet werden.
-
zu den Aufgaben der Entsorgungsträger gehört die Aufstellung
von kommunalen Abfallentsorgungskonzepten (betrifft nur die öffentlich
- rechtlichen Entsorgungsträger) s.u. 7.3 und von Abfallbilanzen,
vgl. §§5a, 5c LAbfG NW;
die Vorschrift des §5b betr. betriebliche Abfallwirtschaftskonzepte
im Entwurf wurde im Gesetzgebungsverfahren gestrichen.
6. Grenzen kommunaler Rechte und Pflichten
-
tendenziell Verantwortungsbereich der öff. Hd. zugunsten der Privatwirtschaft
erweitert durch Verlagerung der Entsorgungsverpflichtung auf den Abfallbes./-erzeuger(
s.o.5)
-
Einfluß auf die Entsorgungsstrukturen, z.B. durch Bildung von Entsorgungsverbänden
der Wirtschaft mit Planungsunsicherheit für die Kommunen
6.1 Andienungspflichten
strittig, Regelungsreichweite der Bundesregelung und ob die Länder
überhaupt noch Regelungsspielräume haben
6.2 Überlassungspflichten
korrespondierende Überlassungspflicht und kommunale Entsorgungspflicht
entsprechen sich nicht unbedingt:
- Eigenverwertung von Abfällen aus Privathaushalten
- Eigenverwertung gewerblicher Abfälle
strittig, ob eigenen Anlagen auch solche sind, an denen der Abf. Erzeuger
nur Gesellschaftsanteil besitzt
maßgebl.Regelungen der Entsorgungsträger durch Satzung, §
9 LAbfG NW, u.a.
-
wann Abfälle als angefallen gelten
-
welche Abfälle getrennt zu halten sind
-
zu welchem Zeitpunkt und an welchem Ort Abfälle dem öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger zu überlassen sind
-
Erhebung von Nutzungsgebühren auf der Grundlage des Kommunalabgabenrechts
-
zu tragen sind auch die Beratungskosten
-
Kosten für die Abfalltrennung
-
Kosten für die Einsammlung verbotswidrig abgelagerter Abfälle
-
Rücklagen für künftige Nachsorge und die Nachsorge für
stillgelegte Abfallentsorgungsanlagen
-
Lizenzentgelt an Abfallentsorgungs- und Altsanierungsverbände
6.3 Abkehr vom Konzept der Trennung privatwirtschaftlichen Produzierens
und öffentlichen Entsorgens
7. Ordnung und Planung der Abfallbeseitigung und
der Zulassung von Anlagen
7.1 Ordnung der Beseitigung:
-
grundsätzlich nur in dafür zugelassenen Anlagen
-
auch in anderen Zwecken dienenden Anlagen, wenn BImschG genehmigt
-
in Anlagen, die als unbedeutend keinen BImschG bedürfen, sofern in
VO oder VwVerfVorschriften nichts Abweichendes
7.2 Abfallwirtschaftsplanung § 29
Vorgängervorschrift war der §6 AbfG a.F. betr. Abfallentsorgungsplanung.
Darin war u.a. die planerische Ausweisung geeigneter Anlagestandorte gefordert.
Das hat in der Vergangenheit die Abfallentsorgungsplanung erschwert. Seitens
der Länder war gefordert worden, sich auf die Ausweisung des Bedarfs
zu beschränken. Dem wurde jedoch nicht entsprochen
Abfallwirtschaftspläne (§16 LAbfG NW):
-
stellen dar :
(Darstellung geringere Rechtswirkung als Ausweisung)
-
die Ziele der Abfallverwertung und -vermeidung
-
die zur Sicherung der Inlandsbeseitigung erforderlichen Abfallbeseitigungsanlagen
-
weisen aus
-
zugelassene Abfallbeseitigungspläne
-
geeignete Flächen für Deponien (Abf. bes. anl. zur Endlagerung)
und sonst. Abf. bes. anl.
-
können bestimmen
-
welcher Entsorgungsträger vorgesehen ist und welcher Anl. sich die
Ents.Pflichtigen zu bedienen haben.
-
Zeithorizont: 10 Jahre
-
Eignung einer Fläche als Deponiefläche dann, wenn Lage, Größe
und Beschaffenheit im Hinblick auf die Nutzung konform mit den abfallplan.
Zielsetzungen und Belange des Wohls der Allgemeinheit nicht offensichtlich
entgegenstehen.
Die Flächenausweisung ist nicht Voraussetzung für Planfeststellung
oder Genehmigung einer Anlage.
-
Abfallwirtschaftspläne sind erstmalig zum 31.12.99 zu erstellen und
dann alle 5 Jahre fortzuschreiben.
-
Planungspflicht der Länder besteht gegenüber dem Bund.
-
Abfallwirtschaftspläne sind Fachpläne, z.T. werden sie auch landesrechtlich
als Fachpläne i.S. des jeweiligen Landesplanungsrechts bezeichnet.
-
Rechtsnatur durchweg Richtliniencharakter; durch Verbindlichkeitserklärung
u.U. Verbindlichkeit gegenüber bestimmten Adressaten.
-
Durch ihre Wirkung als Zulassungsvoraussetzung für Planfeststellungen
etwa von Deponien (verbindl. Planausweisungen dürfen nicht entgegenstehen)
u.U. nachbarschützend und durch Normenkontrolle angreifbar.
-
Wirkungen z.B. in Baugenehmigungsverfahren als raumordn. Zielwirkung (§35
BauGB)
Abfallwirtschaftspläne: sind überörtlich orientiert,
d.h. nicht mehr wie unter der alten Rechtslage auf das Gebiet der einzelnen
entsorgungspflichtigen Körperschaft ausgerichtet
-
zuständig ist die obere Abfallwirtschaftsbehörde
-
Gemeinden bzw. deren Entsorgungsträger sind zu beteiligen, jedoch
ist keine Einvernehmen oder Benehmen erforderlich
-
str. ist, inwieweit vorhandene (örtliche) Entsorgungskonzepte verbindlich
zu berücksichtigen sind, d.h. ob das Land durch die Regelung der Abfallwirtschaftspläne
die Rechtsstellung der Gemeinden ausgehöhlt hat
-
verbindlich hinzunehmen sind aber wohl Kooperationsabreden von Gemeinden
-
alte Abfallentsorgungspläne gelten bis auf weiteres als Abfallwirtschaftspläne
weiter
-
durch Verbindlicherklärung können u.a. Anschluß- und Benutzungszwang
verbindlich für bestimmte oder alle Abfallbeseitigungsanlagen angeordnet
werden
-
Verbindlicherklärung kann durch die oberste (RVO) oder durch die obere
Abfallwirtschaftsbehörde (ordnungsbeh. Verordnung) erfolgen
-
Abfallwirtschaftspläne sind behördliche Richtlinien für
abfallfachliche Entscheidungen
-
strittig, wieweit die Verbinderklärung geht
-
die Regelung des Bundesrecht ist insoweit verbindlich, auch wenn
die alte Rechtslage unbestimmter und damit weiter war
-
Verbindlichkeit jedenfalls nur für die Entsorgungsverpflichteten (betr.
welche Anlage sie bedienen müssen) und nur für die Abfälle
zur Beseitigung; Adressat ist nicht der Anlagenbetreiber
-
str., inwieweit dadurch Einzugsgebiete vorgeschrieben werden; jedenfalls
soll Transport von Abfall über die Grenzen hinweg eingeschränkt
werden
Rahmenrichtlinien für bestimmte Abfallarten
nach §16 Abs.2 LAbfG NW kann das Ministerium für bestimmter
Abfallarten z.B. Rahmenrichtlinien für die Entsorgung von Sonderabfällen
Exkurs:
Abfallkategorien (alten Rechts)
-
Siedlungsabfälle
-
Industrie/ Gewerbeabfälle mit eingeschränktem Gefährdungspotential
-
Sonderabf. A (toxische Sonderabfälle, reglm. Deponiekl. 5 od.6.)
-
Sonderabf. B (geringer Toxität als A)
-
Sonderabf. C Industrielle Massenabfälle mit sehr geringen Anteilen
problematischer Inhaltsstoffe ( nachweispflichtig)
Die nachweis- und beseitigungspflichtigen Abfälle ( vgl. §10
LAbfG NW betr. Lizenzpflicht) ergeben sich heute aus dem Europäischen
Abfall Katalog (EAK) (=European Wast Catalogue -EWC ), vgl. die Tabelle
zur Kennzeichnung von Abfällen nach §10 LAbfG , abgedruckt als
Anlage zum Gesetz, die neben der EAG Bezeichnung auch die jeweilige EAK-Kapitalüberschrift,
d.h. die Abfallkategorie, angibt.
7.3. Abfallwirtschaftskonzept (s. auch o. 5.2.)
-
Abfallwirtschaftskonzepte sind von den entsorgungspflichtigen Körperschaften
aufzustellen.
-
Die rechtliche Bedeutung besteht im wesentlich in der Selbstbindung.
Über die (örtlichen) kommunalen Abfallwirtschaftskonzepte
gehen die kommunalen Entsorgungsvorstellungen in die (überörtlichen)
Abfallwirtschaftspläne ein
-
Abfallkonzepte haben die im Gebiet anfallenden und überlassenen Abfälle
zum Gegenstand.
-
Sie haben Angaben über Art, Menge und Verbleib, getrennt nach
Hausmüll, Sperrmüll und Gewerbeabfall, sowie über flächendeckende
getrennte Erfassung von bio-genen Abfällen zu enthalten.
-
Angaben über notwendige Kooperationen mit anderen Entsorgungsträgern
-
Vorgaben der Abfallwirtschaftspläne sind zu berücksichtigen
-
Fortschreibung in 5 Jahresabständen
-
Spezifizierung durch Verwaltungsvorschrift in NRW bzgl. Mindestinhalt und
einzuhaltendem Zeithorizont für die Aufstellung
Problematik nicht ausgelasteter Abfallbeseitigungsanlagen:
-
Gefahr von Abfallimporten aus Nachbarbundesländern
-
Drohender Gebührenanstieg wegen Unterauslastung
-
Vermeidung von Abfallimporten möglich über Einzugsgebietsbeschränkungen
-
Mangelnde Wirtschaftlichkeit kein überörtlicher Planungsaspekt,
wohl aber der Transport von Fremdabfällen zum Zwecke der Auslastung
-
überörtlich ist auch u.U. die Durchsetzung thermischer Vorbehandlung
-
EU-Vergaberechtliche Probleme bei Ausschließlichkeitsregelungen,
jedoch wohl über Verbindlichkeitserklärung von Abfallwirtschaftsplänen
zu überwinden.
7.4 Zulassung von Anlagen
8. Grundsätze der Kreislaufwirtschaft § 4 Abs.
1
Vermeidung von stofflicher und energetischer Verwertung
9. Abgrenzung stoffliche / energetische Verwertung
-
stoffliche Verwertung: als Sekundärrohstoff oder für den ursprünglichen
oder anderen Zweck, jedoch nicht Verbrennung
-
dafür: reicht potentielle Verwendbarkeit
10. Abgrenzung Verwertung/Beseitigung
-
Unterschiede ergeben sich landesrechtlich wegen der an die Beseitigung,
nicht die Verwertung geknüpften Abgabepflichten:
-
Kriterium: im Vordergrund muß die Verwertung, nicht die Beseitigung
des Stoffpotentials stehen
11. Ausgestaltung der Nachweispflicht f.d. Betriebe:
Grundsätzlich.: Nachweispflicht, jedoch ausnahmsweise.
Befreiung
u.U. vereinfachte Nachweispflicht, wenn Abfallkonzepte und
Abfallbilanzen vorgelegt werden können, z.B. konzernintern
strittig., inwieweit Nachweispflicht dann überhaupt entfällt
12. Untergesetzliche Regelwerke
-
Nutzung von Vorgaben des Europ. Abfallrechts
-
verschiedene RVO in Beratung
13. Anforderungen an Unternehmen der Entsorgungswirtschaft
Abfallplanung in NW
I. Vorgaben
Rahmenkonzept zur Planung von Sonderabfallentsorgungsanlagen
-
(Leitlinie der Landesregierung, an der sich die Standortplanung der Bezirksregierungen
künftig zu orientieren hat.)
-
Konzeptionelle Überlegungen der Bezirksregierungen
(Entsorgungskonzepte)
II. Abfallwirtschaftsplan , § 29 KrW-/AbfG i.V. mit §§
16 ff. LAbfG
(Abfallentsorgungspläne alten Rechts)
Entweder vorab oder parallel zur Durchführung eines Standortplanungsvorverfahrens
III. Standorterkundung
Eingehende Voruntersuchung unter Beteiligung einschlägiger
Fachbehörden, insb. LWA, StAWA, GLA, i.d.R. im Auftrag des Regierungspräsidenten
Auswertung, Erarbeitung eines Planungsvorschlages an den Bezirksplanungsrat,
gegebenenfalls dessen Beschlußfassung über das weitere Verfahren)
IV. Raumordnungsverfahren mit UVP (1. Stufe, integriert)
Einleitung von Amts wegen oder auf Antrag (§6a ROG, 23a
ff. LPlG, UVG NW)
Durchführung durch Bezirksplanungsbehörde, unter Öffentlichkeitsbeteiligung
entspr. §6a ROG
Übernahme des ROV-Ergebnisses in den GEP
Genehmigung der GEP-Änderung durch die Landesplanungsbehörde
V. Gründung eines Trägers für die Abfallbeseitigung und
Erarbeitung von Planungsunterlagen für das nachfolgende Planfeststellungsverfahren
durch diesen.
VI. Planfeststellungsverfahren / Genehmigung nach BImschG (nach Verwaltungsverfahrensgesetz)
V. Einreichung der Antragsunterlagen (zugl. Für die anlagenbezogene
UVP) beim Regierungspräsidenten (Dez. 54)
-
Prüfung der Unterlagen auf Vollständigkeit
-
Anhörungsverfahren (RP oder LOBA)
-
Behördenverfahren
-
Planoffenlegung
-
Erörterungstermin für die Einwender
-
Auswertung und Abwägung durch die planfeststellende Behörde-
Planfeststellungsbeschluß (§74, 75 VwVerfG) durch RegPräs
(sofern LOBA im Einvernehmen mit dem RegPräs)